鄧建鵬：“監管沙盒”國際實踐對于區塊鏈行業的啟示

五、監管沙盒實踐對中國的啟示

監管沙盒作為英國首創的監管工具，體現了英國對金融科技的創新風險適度包容，對監管較為主動適應的態度，也正因如此，該機制獲得了許多國家和地區的效仿。我們認為，中國監管機構可以考慮進一步借鑒監管沙盒機制，以保護消費者權益為前提，在有限范圍內嘗試金融科技的應用和推廣申請，摸索金融科技各細分市場的應用前景。監管機構以確保消費者權益保護和風險控制為底線，一定范圍內賦予申請企業臨時性牌照，鼓勵相關企業創新。監管沙盒的國際實踐是一次富有價值的探索，我們應該從它的成效與局限中獲取經驗，提升中國金融科技監管水平與監管方式，并避免已有的教訓。

（一）尊重市場變化，優化監管政策

英國、新加坡以及香港地區的監管沙盒實踐表明，諸多發達國家與地區近年正在持續推動金融科技產業發展。一國金融科技產業是否具備競爭優勢，與該國相關監管機制和法律政策之優劣息息相關。有效和優秀的制度必然助推產業在降低金融風險的同時，更加快速發展。簡言之，好的監管政策與制度是一國金融科技發展的核心競爭力。因此，監管政策對本國產業發展而言，具有根本性和全局性，很大程度決定了金融科技的未來。諸如英國、新加坡甚至包括中國香港和直布羅陀等地區， ^[57]由于地理空間或經濟體量偏小等因素，這些國家與地區深具憂患和危機意識，因此，在控制金融風險、保護消費者權益等底線思維之下，紛紛以開放和發展的監管姿態，積極推動金融科技發展，并希冀吸引全球創業者，引領域全球金融科技發展。[36]134-159

相比之下，我國一些監管機構對金融科技風險深為憂慮，并經由一些極端負面事件（如“e租寶”、校園“裸貸”和區塊鏈ico融資等）刺激，致生出金融科技監管領域某些“一刀切”式禁令和運動執法思維，在監管者對金融風險的極端厭惡偏向下，監管政策與運動式執法面臨重重困境。[16]31-50這些政策雖然短期內或許有益于暫時控制風險并維持金融市場穩定，長期而言則并不能有效推動金融科技發展以及控制風險，反而倒逼一些有前景的創新技術或團隊移師海外，尋求發展機遇，進而可能降低中國金融科技的全球競爭力。

科技專家認為，21世紀正面對著奇點臨近──人類創造技術的節奏在加速，技術的力量以指數級速度增長，這種初始于極微小的增長，隨后以不可思議的速度爆炸式增長。[37]1在福山“歷史的終結”的社會科學概念中，“自由”和“民主”理念為世人普遍接受，不論人們所居社會處于何種形態，這一理論的進程不可更改。新一代學者根據近年社會科技變革，認為我們現在面臨的最大問題在于生態崩潰和科技顛覆，自由主義對此并沒有給出明確答案。科技革命可能很快就會讓數十億失業，創造出人數眾多的無用階級，帶來現有意識形態無法應對的社會政治動蕩。[38]15-16以筆者臆斷，人類社會或正經歷著從“歷史的終結”到“奇點臨近”。不久的未來，人類社會將面臨遠超歷史的變革。如果這種判斷成立，技術突飛猛進的速度正超越以往任何時代，其對人類社會（包括金融市場）的影響和沖擊將前所未有。整個金融科技都將是這個變動不居進程中的一個重要篇章。這需要監管者調整固有思維，以謙卑姿態，學習、探索和包容技術變革，適度容忍風險，提升監管技術與監管方式，以適應金融科技領域的變革。對此，我們一再認為，監管、相關立法和治理需要及時回應金融市場的新變化，對金融活動進行必要監管的邏輯主要是基于金融市場的穩定和秩序的考量，且其應當被嚴格限定在適度范圍內，否則將降低金融效率。[39]67-76這就需要監管機構轉型思路，堅持底線思維，適度參考監管沙盒，結合中國國情、已有“試點”機制和市場中行之有效的規則以推進之。百年來，針對市場主體，國家法制與行政監管的過度介入，使得市場中的一些規則（習慣或習慣法）被疏遠，過度仰賴剛性的國家力量，市場易生一些負面影響，這種狀態未曾得到學者的充分反思。[40]182-192

其次，應把握好監管的寬嚴程度。監管機構對金融科技的監管不宜過于嚴格，應該給新興事物試錯和發展的機會，如果采取單純的禁令模式的監管方式或者“運動式執法”，勢必會抑制行業的創新與變革，嚴重破壞創業者對市場的正常預期和法治穩定性。對于過去若干年在金融科技領域存在的此類思維，我國監管機構應深以為戒。[34]67-76在進行風險管理時既要考慮市場的穩定性，也要考慮為市場創造健康的競爭環境。同時監管與執法也不宜過于寬松，一些執法機構以法無明文為由，對諸如區塊鏈領域侵犯消費者（投資者）權益的違法行為不予立案，這很有可能會引發市場混亂，甚至進一步滋生大量違規與違法行為，亂象叢生。

中國作為成文法國家，對金融科技的監管傾向于以成文法為依據。長期以來，一些學者具有典型的“法律萬能主義”理想甚至狂熱。[41]43-56殘酷的現實是，金融科技日新月異，變動不居，成文法天然的滯后性特點，使其難以有效應對金融科技領域的風險。而與此不同，監管沙盒則具有類似于主動的、預測式監管的功能，從而能部分避免監管機構窮于應付的狀態。

（二）明確監管主體，厘定監管職責

英國實施的監管沙盒主要由英國金融行為監管局（FCA）負責，2013年起，英國金融服務管理局(FSA)被金融行為監管局(FCA)和審慎監管局( PRA)所取代。FCA負責監管所有金融服務行業的行為，比如銀行、保險以及包括證券和期貨在內的投資業，旨在促進有效競爭，維護市場秩序，保障消費者權益。鑒于英國的金融服務非常完善健全，我們可以進行部分適合本國國情的借鑒。監管沙盒測試涉及到的行業非常廣泛且測試對象多為新技術新模式，考慮到我國目前分業監管的現狀以及法律的滯后性，若要借鑒沙盒模式必須先行明確監管主體。在當前中國金融監管體制下，似以中國人民銀行牽頭推出類似機制較為適宜。中國人民銀行下設互聯網金融整治辦公室，近年一直主導著互聯網金融整治工作。銀行保險監督管理委員會更側重于銀行與保險兩大傳統金融業務的監管。在確立類似監管沙盒的責任主體后，即應厘定監管責任，同時設置規范化的準入標準，明確監管要求，維護市場秩序，防范某些公司鉆法律漏洞。

(三) 加強對消費者的權益保護

中國目前的金融市場環境對于消費者的權益保護尚不完善，尤其是隨著新技術的發展，帶來便利服務的同時也產生了各類騙子公司，甚至已經出現了大量金融科技和互聯網金融領域的違法犯罪行為。金融科技領域魚龍混雜，甚至野蠻生長，一些企業嚴重損害消費者權益，擾亂健康的市場環境。這種狀況使得中國一些監管機構在出臺某些規范性文件和禁令時（比如在區塊鏈和網絡借貸領域），未能從容考慮消費者權益保護問題，致生消費者（投資者）利益受損。英國金融行為監管局在開展監管沙盒測試時十分注重對消費者權益的保護，比如提前制定恰當的消費者保護措施，要求公司進入測試前制定好退出計劃等，此類機制在香港等地亦有所體現。

由于新技術帶來的業務革新尚不成熟，在這種環境下，消費者面臨著較高的風險，因此國外消費者權益保護措施方面的實踐值得我們學習。具體而言，首先，保障消費者擁有充分的知情權，釋明測試項目目前僅處于試驗階段，由于尚未成熟可能引發各類風險，之后對有意愿的消費者進行篩選，選取具有適當風險偏好和承受能力的消費者參與測試；其次，針對消費者潛在的風險建立及時的反饋機制與具體的補償標準；最后，要求沙盒測試的申請者提供相關證明，確保消費者權益受損時其擁有承擔能力。

（四）鼓勵公司之間的合作

與傳統金融不同，金融科技使得金融產品及服務與其他行業結合起來，金融朝著更加自由化的方向發展。云計算、大數據和分布式賬本等新興技術與金融聯系在一起，是機會也是挑戰，但是新興技術公司往往尚未打開市場，缺少消費者基礎，而金融公司若要轉型則面臨高額的技術研發成本，因此英國監管沙盒測試中的合作伙伴模式可供我們參考。技術公司與金融公司進行合作具有很好的前景，金融公司為技術公司拓展更大的業務空間，而技術公司可以為金融公司節省研發成本從而實現共贏。比如一家銀行與一家小型技術提供商合作開發應用程序以鼓勵客戶儲蓄，再比如初創的保險中介機構與保險公司合作測試創新方案。對初創公司而言，伙伴關系模式幫助其接觸更大客戶群，在真實環境里進行測試，此外還能利用大型公司的資源，經驗和知識。對大型公司而言，與初創公司合作幫助其迅速創新和改進產品，節約自行開發的時間和成本。

（五） 避免沙盒監管實踐中的欠缺

若我國引入監管沙盒制度，亦將面臨前文提到的英國等地監管沙盒實踐中的局限性，因此采取主動性和前瞻性的監管尤為必要。如數字貨幣由于潛在的洗錢風險導致測試此類業務的公司難以獲得銀行服務，對此可以通過客戶篩選、交易監控、報告信息等反洗錢監測技術進行風險管理，而不必像英國一樣采取“消除風險舉措”（de-risking）來批量降低風險。吸引客戶是初創公司的一個難題，對此可以與已有大量客戶群的公司進行合作來實現雙贏。訪問消費者數據以及獲得授權等問題還需要監管者在做好風控的前提下，根據具體情況給與測試公司一定程度的權限。對于產業存在的技術難題，比如集成APIS，政府可以提供部分支持。針對模擬市場環境與真實市場環境的差距導致測試結果可能存在的偏差，為提高監管沙盒測試結果的準確度，可以從以下幾點著手：第一，根據參與者產品或服務的受眾范圍篩選消費者并將消費者的數量控制在合理范圍，幫助參與者獲取精準的客戶群；第二，保證有效的測試期限，相比固定期限，采取彈性周期更為適宜，有助于公司能在實質層面完成測試；第三，加強內部溝通和行業討論，搭建分享經驗和相互學習的平臺，集思廣益對模擬環境與測試進程的不足之處及時補充調整。

此外，監管沙盒注重具體情況具體分析，不同企業靈活區別對待，沙盒內的監管對策因不同企業而大有不同，這與模式化、統一化的監管政策很不一樣，在實踐中將增加監管機構的成本。中國金融科技初創公司數量眾多，特別是初創公司良莠不齊而行政資源有限,加之沙盒監管的試行較傾向于“一事一議”或者“一項一查”的原則，針對不同的測試項目采取不同的監管方式，每個項目都要單獨通過監管沙盒測試，對廣土眾民的創新創業大國而言，這造成巨額監管成本可能將超出監管機構的承受能力。

我們認為，第一，這些成本可以由國家和愿意參加沙盒測試的企業共同分擔；第二，監管機構可以對一般事項作標準化規定，以減輕人力監管的成本；對沙盒準入資格設置初步標準，以篩選合格申請者；對入選公司設置分類標準，以小組為單位派遣適量聯絡人員等；第三，可以嘗試借鑒新加坡擬施行的預定義監管沙盒作為沙盒制度的補充，針對風險較小、流程簡單的某些類型金融產品或服務預先設定沙盒，此舉有利于金融科技公司以更短的時間申請進入監管沙盒，并且可以提前了解監管安排，據此制定方案，增強測試協調性，有效節省雙方成本；第四，監管機構在實驗過程中需注意總結經驗教訓，在不涉及商業秘密的前提下將提煉出的有價值的信息或典型測試案例及時公開傳遞，為其他未參與測試的同類創新公司提供參考，形成“以一帶多”的效應。一方面可以緩解監管沙盒帶來的市場競爭矛盾^[58] ，為金融科技帶來真正的有效競爭；另一方面，監管沙盒的最終受益者不僅包括公司，更包括消費者，因此保證信息平等共享，讓市場去優勝略汰，而非政府培植精英，才能保證消費者在金融科技創新中最大化受益。

最后，監管部門在參考與借鑒監管沙盒時，還應建議注意以下幾個問題：第一，監管者應致力于創造公平競爭的制度環境，特別是應摒棄因為所有者主體差異而在法制上區別對待，鼓勵真正的金融科技創新。第二，培養具備金融科技知識以及國際視野的專業監管人員，及時總結國際經驗，提升監管水平。第三，監管者可根據中國金融科技行業的實際狀況，因地制宜地推行監管沙盒運行的具體模式。

金融科技，日新月異，時不我待！特別是互聯網巨頭FACEBOOK發起的天秤幣計算，未來影響或不可估量。若其運行成熟，必將給我國相關行業（如第三方支付）和監管政策（如跨境資產轉移監管、外匯購買限制）等等帶來巨大沖擊。中國應及時推出監管沙盒，靈活監管，保持在金融科技特別是區塊鏈產業的制高點。

Foreign Practices of Regulatory Sandbox and Its Inspiration to China
Deng Jianpeng, Li Xuening
（Central University of Finance and Economics, Law School, Beijing, 100081）

Abstract：Only legislation is not enough to control the risk of Fin-tech. The United Kingdom firstly put forward the concept of Regulatory Sandbox in the world and actively introduced the project to encourage the development of Fin-tech, which is effective in reducing the time and cost of getting innovative ideas to market, helping facilitate access to finance for innovators, testing products and introducing them to the market, and building appropriate consumer protection safeguards. Meanwhile, it’s hard to address all the challenges the sandbox firms may face. Therefore, this paper puts forward some suggestions to the regulatory of financial technology that we should innovate ways of supervision, clarify the supervision identity, strengthen the cooperation of firms, exercise a rational supervision, protect consumer interests，and avoid the limitations of Regulatory Sandbox.

Keywords : Regulatory sandbox；Financial technology; Blockchain; FCA； Regtech；ICO

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【注釋】

[42]比如，美國于2012年即通過《工商初創企業推動法》（簡稱《JOBS法》），對原證券法作出許多修訂，其中第三章是專門的《眾籌法》。 [[42]]

[43]測試方案的內容包括測試目標，參與人數、成功標準、潛在風險以及消費者保護措施等等。 [[43]]

[44]]前兩期沙盒50個入選申請者中，有41家公司進入測試，9家公司因未準備好賴以測試的必要資源而錯失機會，缺少合作伙伴是其中一項重要原因。 [[44]]

[45]注：此限制性授權選項不適用于想獲取銀行執照的公司。 [[45]]

[46]為吸引投資和推動金融科技跨境項目等，英國監管沙盒對外國金融科技公司同樣開放，但其創新產品需應用于英國市場。 [[46]]

[47]2005年，新加坡對保險公司實施的風險基礎資本監管框架（RBC）及2017年1月1日正式實施的新一代風險基礎資本監管框架（RBC2）規定保險公司市場準入要求的最低實繳資本為1000萬新幣（約合4500萬人民幣）；規定償付能力監管目標為120％，即保險公司的實際資本大于等于最低資本要求的120％。按兩個框架共同的要求，Policypal想要進入保險市場，實際資本至少1200萬新元（約合6000萬人民幣）。 [[47]]

[48]但是退出沙盒后依然履行對保單所有者的全部合同義務。 [[48]]

[49]可依據新加坡保險法（IA）第142章從事直接保險經紀、一般再保險經紀和人壽再保險經紀業務。 [[49]]

[50]可依據新加坡證券及期貨法（SFA）第289章從事開設、運營交易所業務。 [[50]]

[51]可依據新加坡貨幣兌換和匯款業務法（MCRBA）第187章從事匯款業務。 [[51]]

[52公司可通過電子郵件，視頻會議或面對面會議等方式進入聊天室，聊天室的目的是在新的科技應用構思初期向銀行及科技公司提供監管反饋意見，避免走冤枉路及加快推出新科技產品的時間。 [[52]]

[53]香港金管局，證監會和保險業監管局已推出各自的監管沙盒。 [[53]]

[54]加拿大將監管沙盒運用于區塊鏈領域，僅比中國早不到半年，但前者運行具有穩定的持續性，后者短期即中斷。 [[54]]

[55]FCA為每個申請成功的公司指派一位案件專員（case-officer）負責聯絡溝通，提供幫助以及進行監督。 [[55]]

[56]在第一期測試結束后，其中大部分限制性授權公司已經取得完全授權。 [[56]]

[57]直布羅陀地區通過分布式賬本技術（即區塊鏈）監管法案，并于2018年年初開始生效。 [[57]]

[58]進入沙盒的公司可以獲取監管機構提供的某些支持和便利，從而在市場中更具優勢地位，對其他未參加沙盒測試的競爭對手而言存在不公平性，這并非監管沙盒的設計初衷。 [[58]]