樓繼偉：中國財政形勢極為嚴峻

編者按：怎么破局：老齡化少子化—政府債務上升—財政赤字貨幣化—低利率、貨幣超發—股市房市資產價格—金融和債務風險上升—依賴低利率和貨幣超發—收入差距拉大、民粹主義、逆全球化。

黨的十九屆五中全會對我國發展的形勢作出了判斷，即“我國發展仍然處于重要戰略機遇期，但機遇和挑戰都有新的發展變化”。對于財政而言，面臨的形勢極為嚴峻，風險和挑戰巨大。這既有經濟增速放緩，財政收入自然增長率受到限制，而財政剛性支出不減、收支增速持續倒掛所產生的收支矛盾尖銳問題，也有人口老齡化、潛在養老缺口、地方政府債務，對財政可持續帶來的嚴峻挑戰。此外，還有全球疫情持續蔓延、經濟下滑、全球風險加大等帶來的巨大的不確定和外部沖擊。

財政收支矛盾異常尖銳，財政壓力不斷加大。自2020年4月份以來，全國財政支出增速持續正增長并大幅度超過財政收入增速，地方財政壓力不斷加大，各個地區的財政赤字維持擴張趨勢。從中長期來看，受疫情沖擊、經濟潛在增長率下降，以及全球經濟下滑的影響，預計未來五年我國財政收入總額將呈低水平運行勢態，而財政支出壓力仍然較大。雖然財政支出結構優化可以釋放部分財力，但財政支出擴張態勢未變，政府一般性支出縮減的空間已經很小。可以說，財政困難不只是近期、短期的事情，中期也會非常困難。

從債務上看，政府債務問題越來越成為影響未來財政穩定和經濟安全的重要因素。從2009年起至2020年，積極的財政政策已實行11年，財政赤字不斷擴大，債務規模相應急劇擴張。債務付息支出占一般公共預算支出比重不斷上升，增速遠超支出總額增速。2017、2018和2019年分別超出當年支出總額增速16、10和4.5個百分點。2020年1-11月份，債務付息支出同比增長16.1%，超出支出總額增速15.4個百分點。2019年中央財政債務付息支出占中央本級支出比重為13%，預計2020年大約升至15%，在中央本級各項支出中排位第二。地方債務問題更是突出，地方政府債務存量一直在快速增加。雖然短期內增加債務可以緩解特殊時期財政緊缺的壓力，但對未來地方財政可持續性提出了更大的挑戰。“十四五”時期，多數省市的債務可持續性堪憂，粗略計算，大約四分之一的省級財政50%以上的財政收入將用于債務的還本付息。地方政府債務問題，不僅影響了地方政府公共服務供給能力，而且累積了財政金融風險。

老齡化也將對我國財政的可持續帶來嚴峻挑戰。有關統計數據顯示，2019年我國60周歲及以上人口2.5388億人，占總人口的18.1%，其中65周歲及以上人口1.7603億人，占總人口的12.6%，老齡化社會加速到來。人口老齡化將會改變我國政府財政支出的規模與結構，并且加重財政的養老負擔，增加了財政的壓力。尤其在減稅降費和經濟下行的背景下，財政收入增幅下降較多，財政可持續面臨嚴峻挑戰。

同時，受全球經濟下滑和全球風險的影響，財政改革與發展的外部不確定增大。疫情給世界經濟發展帶來沉重打擊，中國2020年有可能成為全球唯一經濟正增長的主要經濟體。IMF在2020年6月發布的《世界經濟展望》報告中預計，2020年全球GDP增速為-4.9%。2020年9月經合組織預計，2020年全球經濟增速為-4.5%。為了應對疫情沖擊，世界各國紛紛出臺了對沖性的宏觀政策，政府赤字和債務規模達到歷史新高。依據IMF發布的數據，2020年發達經濟體財政赤字占GDP的比重高達12.7%，而新興市場和中等收入經濟體等國家的財政赤字占GDP的比重也均達到10.7%；2020年發達經濟體政府債務占GDP的比重將達到123.9%，超過“二戰”末的歷史最高點。美國甚至出現所謂“赤字貨幣化”現象。這并不是美國財政部直接向美聯儲發債用于彌補赤字，而是向市場大規模發行國債，美聯儲從市場購買國債和用其他方式釋放流動性，導致股票等金融資產價格脫離經濟表現快速上漲，投資者紛紛放棄持有國債轉投股市，國債利率趨于零。從而發債彌補赤字的成本也趨于零。美國國債的大規模發行，美聯儲快速擴表，使得美國宏觀政策的外溢性加大，一旦疫情得到控制，經濟開始恢復，財政貨幣政策轉向，將影響全球金融穩定、各國經濟增長。實際上日本早就赤字貨幣化了，但它的全球外溢性小，未受重視。當前，受疫情沖擊和主要國家宏觀政策外溢影響，新興市場國家面臨經濟與金融的雙重打擊，經濟風險向財政風險、金融風險轉化，陷入債務危機風險增加。

總之，我們面臨著百年未有之大變局，內外環境的大變化，不管是國內經濟社會形勢的變化，還是全球經濟下行、政府債務高企、全球貿易摩擦，都將使我國財政可持續面臨巨大的不確定性和嚴峻挑戰。

本文節選自樓繼偉2020年12月22日在第五屆財政與國家治理論壇（2020）暨《財政研究》創刊40 周年研討會上的講話，全文刊發于《財政研究》2021年第1期