區塊鏈嵌入政府管理方式變革研究

摘  要

在將信息技術應用于政府管理的背景下，各國政府亦在探索應用區塊鏈實現政府管理方式變革。政府實施行政管理的核心抓手在于數據，而目前政務數據運用的問題主要集中在數據質量、數據共享與數據安全三方面。區塊鏈作為一種分布式數據庫技術，對政府管理方式變革的最核心的應用價值在于保障數據安全，而其他政務數據問題更多地需要依靠技術之外的因素解決。去中心化與中心化各有其價值，公共治理創新離不開政府的協調與保障。

一、問題的提出

現代主流的官僚制/科層制政府管理方式和組織體系是社會生產力發展、社會分工細化、組織規模不斷擴大的產物，德國社會科學家馬克斯·韋伯較早提出和闡釋了官僚制組織理論。韋伯以各種社會組織比較研究為基礎, 提出了三種組織形態及其統治類型的劃分，并主張基于理性規則而非個人魅力或傳統的法理型統治，以提升政府管理效率。雖然韋伯主張官僚制的初衷是追求分工帶來的效率，但官僚制下政府組織的日益龐大與松散以及規則的缺乏靈活性與適應性最終卻導致效率低下。自20世紀70年代末以來，“新公共管理”運動興起，英美等西方發達國家開啟了以政府機構歸并與精簡為特點的改革，政府管理領域的變革成為全球性的普遍現象。其中政府管理方法的創新是各國政府管理變革的一個基本維度，特別是自20世紀90年代以來現代信息技術開始大規模應用于政府管理，電子政務興起。

將區塊鏈技術應用于政府管理方式變革，探索“區塊鏈+政務”創新正是在電子政務發展的大背景下發軔的，目前全球40多個國家正在進行100多個改造政府系統的區塊鏈項目。我國在2015年之前的政策主要強調電子政務的標準化、數據化、網絡化，此后開始強調應用區塊鏈、大數據、人工智能等新技術實現政務數字化、自動化和智能化，并冠之以“數字政務”“智慧政務”等新名稱。在習近平總書記發表關于研究和運用區塊鏈的講話后，我國受數字貨幣嚴格監管政策影響而略顯沉寂的區塊鏈潮流再度涌動，各地方亦紛紛推進“政府上鏈”，頭部城市爭當中國區塊鏈第一城。政府應用新技術優化管理方式是值得肯定的，但亦需客觀審視之，以理論研究與實踐案例引導之。

目前國內外對區塊鏈應用于政府管理方式變革的研究主要集中在以下幾方面：區塊鏈的技術原理、應用現狀及案例、應用場景構想、應用優勢與問題（機遇與挑戰）、對策建議等，總體而言缺少深入的理論分析與清晰的研究脈絡。區塊鏈從技術角度而言屬于一種分布式數據庫技術或者說分布式賬本技術，而政府實施行政管理的核心抓手在于政務數據，這是二者的契合點。因此本文將以政務數據為切入點，探討如何更好地將區塊鏈嵌入政府管理方式變革，以發揮其作為“下一代政府信息基礎設施”的作用。 

二、數據是政府管理的核心抓手

在經濟學的各種生產要素理論中土地向來是不可或缺的生產要素，我國在分稅制改革后地方政府走向了過度依賴土地征用、開發與出讓籌措財政收入的發展模式。但土地資源畢竟有限，時至今日土地財政亦捉襟見肘，地方政府債務加上城投債等隱性負債居高不下。數字經濟時代，作為經濟管理者的政府有必要重新評估各類生產要素，思考如何通過提升傳統生產要素的使用效率與發掘新型生產要素來幫助財政開源節流。

在數字經濟、數字政府與數字社會三位一體的“數字中國”建設背景下，于企業而言，數據已成為構筑競爭優勢乃至壟斷力的關鍵生產要素；于個人而言，無處不在的“觸網留痕”使得民眾對數據與個人信息安全的關切益深，數據權益意識愈強；于政府而言，政府職能的膨脹與行政觸手的延伸使其積累了大量的政務數據，但政務數據的價值卻并未得到有效開發。黨的十九屆四中全會首次提出將數據作為生產要素參與收益分配。在此頂層設計下，各級政府應盤活數據生產要素的價值，努力實現向“數據財政”的轉型升級。為此，首先必須在政府管理過程中積累好、使用好政務數據，在此基礎上方能發揮政務數據對市場經濟建設，對生產力提升與生產關系變革的作用（無論是作為政府數據資產投資還是作為公共物品提供），進而提升地方政府財政收入。因此，首先要明確數據是政府管理的核心抓手這一命題。

在具體展開論述之前有必要闡釋一下數據與信息的聯系與區別。數據與信息是源自信息通信領域的概念，學界關于數據與信息的關系已有頗多論述，其中最廣為人知的是美國管理思想家羅素·艾可夫提出的DIKW體系（Data-Information-Knowledge-Wisdom）。DIKW體系將人類的知識體系歸納為一個金字塔形的層次體系，由下至上分別為數據、信息、知識與智慧。具體言之，數據是人類對客觀事物的數量、屬性、位置及其相關關系和運動過程觀察記錄的抽象表示，其數量巨大但關系不明；而通過對數據進行加工等操作所獲得的具有邏輯、能對客觀世界產生影響的有意義的內容為信息。在傳統環境語境下的數據，與文字、圖像、聲音等一樣只是眾多信息載體中的一種，其特殊之處在于其以數字化形式呈現。而在新興的電子通信環境下，包括文字、圖像、音視頻等在內的所有信息呈現形式最終都需要借助電子數據才能實現傳輸、存儲和顯示，即數據成為了一種更基礎的信息載體。在不需做嚴格區分的語境中，數據與信息這一表示載體與內容的概念往往混用。

政府作為國家權力機關的執行機關，作為民意的代理人，依法管理著國家事務、社會公共事務和機關內部事務，此之謂行政管理或曰政府管理。各項行政事務千頭萬緒，有條不紊的關鍵在于對政務數據的積累與運用，政府的所有職能無論是管理還是服務均需圍繞此展開。關于國家與政府的起源，霍布斯、盧梭、摩爾根、恩格斯等諸多學者從假想或是考證的角度都作了大量研究，這些研究都隱含著一個邏輯，即政府源自人類對可信賴權威的需求。人類各項社會活動的有序進行離不開對各類信息的記錄、保存與使用，但隨著人類社會交往范圍的拓展，僅靠信譽方面的道德約束已難以保證對等主體之間的互信，政府便是為此所引入的信任中介。官僚制政府本質上是一種“社會技術(social technology)”，為其所處的社會充當信息處理機器，專門用于分配和處理特定社會所需的信息。蘇美爾文明誕生了有史以來第一批官僚——抄書吏，他們用泥板記錄和管理借貸等各種信息，旨在維持社會信任。在中國封建社會，受制于當時的數據收集與統計技術，上層難以準確獲知下層及社會的情況，進而也就無法準確把握國家的整體情況，只能模糊地通過強調上繳稅收與地方治安實現對地方官員的治理。政府獲取和運用數據能力的不足既是諸如“王安石變法”等各項改革失敗的重要因素，也是發生“叫魂”妖術恐慌這種惡性社會事件的原因之一。而現代社會信息技術的發展更是使得全球數據信息量呈指數級增長，數據已成為一切管理的基礎。隨著電子政務應用縱向深化，我國已積累了大量的政務數據，但在數據質量、數據共享和數據安全等方面亦存在諸多不足。下文將審視當前政府管理方式變革中對政務數據運用存在的問題，在厘清問題的基礎上方能進一步探討區塊鏈能為政府管理方式變革做些什么。

三、政務數據運用的現有問題

當前的電子政務仍建立在對政府這一權威的依賴之上，某種程度上只是將傳統紙質化的工作方式電子化、數據化。公眾依賴政府提供各類公共服務，政府掌握著公眾的各類信息，但政府系統亦可能被非法入侵、操作，即政府這一信任機器也是有瑕疵的。評價電子政務成效的核心在于其是否提升了政府的數據規管能力，是否充分實現了政務數據的價值。傳統電子政務的問題在于數據交換過程中存在的管理、可控、安全、可信、透明等諸多難題，而這正是區塊鏈技術的用武之地。政府數據資源的獲取和利用是一個動態過程，下面將從數據生命周期的視角考察當前政務數據運用存在的具體問題。

數據的整個生命周期包括三個主要階段：產生、存儲和銷毀。隨著時間的推移，數據訪問頻率逐漸降低，由活躍狀態進入低活躍狀態，直至進入歸檔休眠狀態，因此存儲階段還涉及兩個子階段，亦即使用、共享階段和歸檔階段。綜觀政務數據的生命周期，其問題主要集中在數據質量、數據共享和數據安全三方面，總體上貫穿了數據生命周期的整個流程。數據生命周期的各階段迭代相連，相互影響，前一階段的問題如果未得到解決，其不利影響會持續至下一階段，甚至延續到下一個生命周期。

第一，數據質量。數據質量問題主要包括數據所載信息是否客觀真實地反映了現實情況，數據是否標準統一以便于協同規管等。現實中政務工作仍大量依賴紙質材料，主要是因為各個單位獨立開發導致數據標準不一，數據之間的邏輯關系不清晰，難以直接調用，使得數據的傳遞需要由相對人從一個單位獲得紙質材料再提交到另一個單位。

第二，數據共享。清晰的產權界定與低成本的流通是發揮財貨價值的關鍵，目前數據共享不足在一定程度上阻礙了其要素價值的充分釋放與數字經濟的縱深發展。一些大型數字經濟平臺通過控制搜索、社交等流量端口排除、限制其他企業的競爭，阻礙了數據的開放和共享；而政府數據共享不足也會在某種意義上導致特定政府部門缺乏由其它部門的“競爭”與社會公眾的監督所施加的約束。良好的組織管理要求指令清晰、系統有序、條塊暢達、執行有力。科層制決定了政務數據必然分散于各級別、各部門、各業務領域，政務數據共享不足是目前被詬病最多的問題。早在2016年5月，李克強總理在全國推進簡政放權放管結合優化服務改革電視電話會議上的講話指出了我國政府數據信息對外開放和對內共享不足的問題。2016年12月國務院辦公廳印發《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》，要求實現“三融五跨”，即進一步發揮政務外網的公共基礎設施作用和價值，有力支撐技術融合、業務融合、數據融合，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務。學者們亦普遍認為推動數據共享是破解我國政務信息化建設“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”難題的關鍵所在。

第三，數據安全。政務數據承載著重要的個人利益、社會公共利益與國家利益，容易遭受來自內外部的非法操作，導致數據被泄露、篡改、偽造乃至刪除。由于政府網站公信力高、影響力大，極易成為黑客的攻擊目標，其被篡改、被植入暗鏈、上傳攜帶病毒的文件等信息安全事件時有發生。中國互聯網絡信息中心（CNNIC）在京發布的第43次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，2018年國家計算機網絡應急技術處理協調中心（CNCERT）共監測發現我國境內被篡改政府網站數量累計 689 個，較 2017 年的1605 個下降 57.1%；2018年CNCERT 共監測發現我國境內被植入后門的政府網站數量累計 843 個，較 2017年的 2062 個下降 59.1% 。第44次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》則顯示，2019年上半年CNCERT監測發現并協調處置我國境內被篡改的政府網站有222個。上述數據一方面表明我國政府信息系統安全狀況在改善，另一方面也表明政務數據安全仍不容忽視。

將區塊鏈技術嵌入政府管理方式變革的根本目的在于應對上述問題，實現政務數據全生命周期的可信可管可控，同時我們亦需正視區塊鏈技術的局限性。

四、區塊鏈能為政府管理方式變革做什么

關于區塊鏈政務的研究存在夸大區塊鏈優勢的現象，往往泛化地設想區塊鏈在各種政務場景中的應用，例如數字身份、注冊登記、投票選舉、產品防偽溯源、金融監管、稅務等，卻容易忽視將區塊鏈應用于電子政務建設的真正需求是什么，以及區塊鏈真正能為政府管理方式變革做什么。從成本收益角度考量，許多政務場景并不適合應用區塊鏈技術進行優化，甚至排斥引入區塊鏈技術；而且區塊鏈技術在許多場景中并非最佳的技術方案，或者只是技術手段之一，必須與其他技術相結合才能實現目標。例如學界熱衷于沿著區塊鏈技術路線研究央行數字貨幣DC/EP，但央行決定保持技術中性，不預設技術路線。因此，必須理性地研判區塊鏈技術的優勢與局限。

區塊鏈并非一種橫空出世的全新技術，而是分布式數據存儲、點對點傳輸、共識機制、加密算法等已有計算機技術的新型應用模式，其為在不安全環境中建立信任而不依賴第三方的問題提供了一種解決方案。區塊鏈的基本工作原理可以概括如下：首先特定區塊鏈系統的建設者需創建一個“元區塊”或者稱“創世區塊”（genesis block）；當某一參與者節點發起一項數據處理（transaction）請求時（該處理的內容可以映射現實中的權益變更等事項），該處理請求被向P2P網絡中的其他參與者節點廣播；其他節點根據協議（共識機制）驗證該項處理；一旦驗證成功，該處理便成為賬本（數據庫）中新區塊的一部分；當驗證成功的若干處理構成一個新區塊時，該新區塊按時間順序被添加到現有區塊之后，形成鏈式數據結構即區塊鏈，至此該項數據處理完成。

就數據質量而言，區塊鏈實則只能保證數據上鏈存儲后的完整性而不能保證真實性。區塊鏈的分布式特性使得在沒有一致意見的情況下操作和更改數據變得更加困難，但如果數據源本身就是失真的，那么區塊鏈也只是維持了失真數據的完整性。可見區塊鏈的不可（或極難）篡改、不可偽造的特性其實屬于數據安全的范疇。各單位、各部門獨立地開發和建設業務系統會造成系統兼容性較差，缺乏統一的數據標準和訪問方式，給系統連接與數據整合帶來困難，導致單個部門業務系統內的數據難以高效運用到其他部門，可見缺乏標準化不利于數據共享。但區塊鏈自身的標準體系亦在構建之中，包括基礎標準、業務和應用標準、過程和方法標準、可信和互操作標準等。缺乏通用的區塊鏈平臺和應用標準，是區塊鏈政務系統在開發初期投入成本高昂的重要原因之一。目前各地方政府有許多關于區塊鏈政務的探索與實踐，在初期這種分散的發展策略或許有利于技術成熟，但從長遠來看可能會導致資源分散和重復建設，因此政務數據標準能否統一的關鍵在于是否有可以共享的信息基礎設施提供者。區塊鏈特別是無許可鏈有指向信息基礎設施的特性，但標準化建設更多地仍是由技術之外的因素所決定的。

就數據共享而言，國內外對政務數據共享的障礙從不同視角進行了歸納總結，包括從數據生命周期的視角對不同階段政務數據共享的障礙因素進行分析。就我國而言，數據共享不充分的最根本原因并非技術受限而是激勵不足，即開放數據的潛在獲益與維護責任不匹配。作為中心化管理組織的政府機構往往缺乏激勵接受去中心化的業務流程改造。科層制有利于自上而下的信息傳達與貫徹，但在自下而上的信息上報與反饋方面存在滯后與扭曲等組織問題；科層制下同級政府部門之間的業務協同往往需要上級推動，從這一角度而言區塊鏈之于數據共享才有落地的可能。此外，亦可考慮在區塊鏈政務系統中嵌入數據共享激勵機制，例如“共票”等數據權益憑證，從而為數據貢獻者反饋某種數據權益，為數據賦能，提升區塊鏈治理的效率；甚至可以將政府機構的數據共享工作通過某種量化指標納入績效考核，探索形成賦權形式、成果評價、收益分配等方面制度。除了激勵問題，亦需找準數據共享主體之間的供需關系。由于不同政府部門的業務特點與管理職責各異，其數據需求亦多元化，籠統地強調數據共享可能難以滿足實際的政務需求。可見上述問題都是技術之外的因素導致的，而區塊鏈只能解決技術層面的問題，例如傳統的中心化數據傳輸方式存在效率低與性能差的問題，而區塊鏈所采用的點對點傳輸方式具有高效的傳輸質量且能溯源，這是其優勢所在。

就數據安全而言，政務數據承載著個人信息、商業秘密等大量涉密信息，出于對數據安全的擔憂也是許多政府機構對數據共享持保守態度的原因之一。保障數據安全的需求貫穿數據的整個生命周期，這也是區塊鏈技術最核心的應用價值所在。區塊鏈之所以被視為“信任機器”或“事實機器”，可以自動化地生產人對數據的客觀信任，正是因為其所采用的各種技術手段都緊緊圍繞著保障數據安全這個功能。首先，區塊鏈采用帶有時間戳的鏈式區塊結構存儲數據，使得處理產生的數據狀態變更都會按照時間順序記錄在區塊鏈上，從而具有可追溯性，這樣非法操作行為都將有跡可循；其次，區塊鏈采用P2P網絡這一典型的去中心化網絡進行數據傳輸，任何節點的失效不會影響其他節點的互聯，從而避免了“單點故障”；再次，區塊鏈采用分布式節點之間的工作量證明(PoW)、權益證明(PoS)等共識算法來驗證數據，使得惡意攻擊者必須具備達到一定程度的優勢算力才能進行篡改、偽造和否認等數據操作，而具備如此優勢算力的理性人往往會選擇參與而非破壞；最后，區塊鏈采用數字簽名、非對稱加密、零知識證明等密碼學技術對參與者的涉密信息進行加密，并可根據實際場景需求對節點進行差異化權限設置，確保涉密信息僅在允許范圍內周知。

筆者曾參與多個地方政府的區塊鏈政務研究與建設，例如北京市基于區塊鏈技術的不動產登記，深圳市包括區塊鏈電子發票在內的區塊鏈智慧政務建設，貴陽市以眾籌金融交易所為代表的區塊鏈金融應用等。下面以發展較早、成果較為豐富的湖南省婁底市區塊鏈政務實踐為例，對區塊鏈于政府管理方式變革的實際作用作簡要說明。早在2016年底，婁底市就開始關注區塊鏈技術并就區塊鏈產業展開深入調研。2018年11月13日，婁底正式上線了不動產區塊鏈信息共享平臺，發放了全國首張不動產區塊鏈電子憑證，該憑證可以實現與國土、稅務、房產機構等部門互認。婁底市的需求在于納稅人需要先繳納契稅才能辦理商品房備案手續，但不動產交易涉及多個部門，存在政務數據傳遞、驗證的問題。為此婁底市建立了以區塊鏈為底層技術的“四網互通”智慧政務系統，使得能夠在確保“先稅后備案”的前提下實現不同部門之間的數據共享，確保數據安全，并可進行數據統計分析等后續操作。

該智慧政務系統投入運營后對有關經營企業備案、計算機信息網絡聯網備案、不動產登記備案等全面實行“一表申請、一套材料、加載一碼、無一遺漏”。下一步還將整合稅務、工商、國土、房產等部門聯合打造婁底區塊鏈“智慧政府”模塊，建設“誠信體系區塊鏈應用示范、食品藥品安全城市應用、區塊鏈銻金所、區塊鏈場外股權流轉網絡”四大區塊鏈政務示范平臺。

五、去中心化與中心化之爭下政府的角色定位

區塊鏈最大的技術特色“去中心化”引發了身處中心化或層級結構控制下的普羅大眾的遐想。延伸到政府管理方式變革領域，一些密碼朋克與無政府主義者認為區塊鏈有望取代官僚制這一現代社會中最精細和最具主導性的組織形式乃至政府這一中心化組織自身，理由在于區塊鏈與官僚制政府有三個密切的相似之處，包括：（1）都由規則定義并執行預定的規則；（2）都是社會的信息處理機器；（3）都是社會的信任機器。理性來看，去中心化雖然有更好的魯棒性(Robustness)和安全性，但會導致其共識控制的效率低下，尚難以全面應用于金融系統等關系國計民生的領域。公共管理與服務場景眾多，就區塊鏈及相關技術的現有研發水平而言，其只能局部地改善目前的政府管理方式，政府應加強對區塊鏈技術的引導和規范，而不能缺位、讓位。

一方面，區塊鏈的整體功能受限于“不可能三角”或稱“三元悖論”。長鋏提出了加密貨幣存在去中心化、安全、環保不可兼得的問題。還有人提出區塊鏈存在去中心化(decentralization)、可擴展性(scability)、安全性(security)不可兼得的問題。事實上，區塊鏈“不可能三角”并不是一個嚴格的結論，而僅是對行業內以btc、ETH、EOS為代表的公有鏈實際運行狀況的總結。Eric Brewer則從更一般意義上提出分布式數據存儲存在一致性(consistency)、可用性(availability)、分區容忍性(partition tolerance)不可兼得的猜想，并被證明為CAP定理。上述概念的內涵不作贅述，此處意在說明在當前的技術水平下去中心化是以犧牲特定效率為代價的，這在某種程度上與行政管理的目標相悖。這也是比特幣這類純粹去中心化的公有鏈目前應用范圍仍十分有限的原因，而多中心化乃至完全中心化的聯盟鏈和私有鏈則出現，并廣泛應用于區塊鏈政務、司法等領域。區塊鏈的去中心化特點會在特定應用場景中產生去中介化的作用，即不需要第三方中心化機構橫亙于當事人之間來增信；而政府雖然在一般意義上充當著社會的中心化管理組織，但特定的行政機關往往是作為與行政相對人對向存在的行政主體，點對點地向其提供公共服務，此種情形并不存在去中介化的適用空間。

另一方面，區塊鏈雖然提供了無需參與者互信的信任解決方案，但區塊鏈對政務的改造仍需由政府發起、維護并對技術的不可預測性后果承擔兜底責任，即區塊鏈并不能取代政府作為社會信任的最終提供者的角色，代碼之治無法替代人治與法治。自動化系統可能產生錯誤或不公正的結果，但目前約束自動化信任機制的法律標準并未與技術發展同步，因此需要采取措施保證其可信可控。區塊鏈易受自利、攻擊和操縱行為的影響，比特幣、比特幣現金、以太坊、The DAO硬分叉等事實已經印證了區塊鏈技術仍在前進的路上，構建于區塊鏈技術基礎之上的系統仍需法律規制而不能僅靠代碼之治，因此離不開政府所承擔的執法機關職能。當某一區塊鏈應用的預定規則受到未預見的現實問題挑戰時，必須借助外部力量修改規則使其繼續運行；而立場各異的外部力量難免存在共識分歧，此時政府充當的便是權威決策者的角色，而官僚制又確保了政府內部可以按照組織規則形成共識。改變區塊鏈數據不可更改的這一規則，表明技術歸根結底要服務于現實需求。如前文所述，數據是政府管理的核心抓手，政府作為社會的信息處理機器負責登記與更新各種記錄，并據以實施行政管理與提供公共服務，區塊鏈起到的作用僅是優化、改進這項工作，即維護數據安全，提升數據質量，促進數據共享等。區塊鏈政務應用程序必須由特定主體來設計、操作與維護，運行設施亦必須由特定主體來持有與維護，區塊鏈外的政務信息上鏈亦須由可信主體負責，很顯然這個主體只能是政府自身，即使引入企業等其他主體作為技術提供者。

因此，區塊鏈嵌入政府管理方式變革的根本目的是在組織管理、制度管理等傳統政府管理維度之外加之以科技維度，形塑雙維管理體系，構建平臺型政府，以更好地應對數字場景、突發事件與緊急狀態等帶來的非常態管理挑戰。在此背景下，政府在特定行政關系中的權利義務、職權職責或許會有些微改變，但毋庸置疑區塊鏈政務應用的權責利效最終均歸于政府，其無法獨立存續而不依賴現有的官僚制政府。當然這并不否定社會組織、企業等其他組織運用區塊鏈技術在其更擅長的領域為公眾提供傳統由政府提供的公共服務，也不否定去中心化有其適用場景及其對懸殊現實的鞭策力量。

六、結語

在由管制型政府向服務型政府轉變的當下，行政管理的目標應更多地強調公平而非效率。區塊鏈的本質特征“去中心化”是通過降低效率的方式增強參與者對既定規則體系的信任，其打破權威中介壟斷的終極追求在于公平。因此未來政府應更多地探索運用區塊鏈技術提升社會公平，相關研究亦應探討作為社會管理中心的政府與追求去中心化的區塊鏈技術如何更好地結合。只有當我們能夠正確認識區塊鏈的價值與局限，不再把研究精力浪費在偽概念上時，才有可能探索區塊鏈領域真正需要關注和解決的問題。

[基金項目]：北京市法學會2019年市級法學研究課題“北京市公共數據共享與利用規制研究”[BLS(2019)C008]。