全球政府針對加密貨幣的監管態度解讀及各國技術扶持政策對比

放眼全球，已經有25個國家制定了針對加密貨幣有相應的監管法律，另有5個國家明確表示今年會出臺專門的法規。目前在20多個國家都可以看到加密貨幣通過線上交易所或線下支付的方式流通，但一半以上的國家都沒有在法律上明確規定是否準許加密貨幣作為支付工具或是準許兌換法幣，可見全球各國針對區塊鏈的立法都處于初期框架階段。各國為應對區塊鏈迅速發展的態勢進行現有法律框架的更新和補充，是一個可以預見的趨勢。

（一）政策主題盤點

將加密貨幣納入監管的國家，對于加密貨幣的定義可以概述為三類：可流通貨幣、金融資產、大宗商品。

將加密貨幣視作流通貨幣的國家也是全球內對加密貨幣經濟發展最積極參與的國家，主要代表是日本和委內瑞拉。日本國會將加密貨幣定義為“以電子形式存儲的貨幣價值”，在2017年出臺了專門的《資金結算法》進行監管。此后，日本還引導區塊鏈接入政務投票以及銀行支付系統。在通貨膨脹的委內瑞拉，國家甚至依靠加密貨幣作為刺激經濟的手段，規定加密貨幣對標石油價格來發行國家加密貨幣。

將加密貨幣視作資產的國家集中在歐洲。歐洲發達國家大多是資產管理強國，很多國家也直接將相關資產監管法案的范圍擴大到對加密貨幣的監管。被譽為“加密國”的瑞士，早在2014年的聯邦政府報告中就把加密貨幣視為資產。同時，英國在政府文件中將加密貨幣定義為資產而非貨幣，需要征收英國的資本利得稅。

將加密貨幣視作大宗商品的國家集中在美洲，墨西哥發布了《金融技術法案》，指出加密貨幣不能作為貨幣或是資產進行轉讓和流通，對于加密貨幣交易和發行都持謹慎的態度。

值得注意的是，加密貨幣也并非始終只有一種性質，在不同的項目中基于不同的權力職能可能有不同的性質，甚至還可能存在混合性質。例如在美國、瑞士、新加坡等國，不同性質的代幣將接受不同類型的法律監管。

1. 加密貨幣的交易

加密貨幣在一國的流通形態，可能有四種狀態。第一種是在將加密貨幣視作流通貨幣的國家，在實體消費中使用加密貨幣是可接受的，相應的加密貨幣的交易收入也被視作“營業收入”，按個人所得稅和企業所得稅申報。例如在日本，加密貨幣的交易所和項目發行都需要經過監管方的許可，線上交易所需要申請牌照，而且加密貨幣交易稅賦較重，按照累進制，加密貨幣投資收入的稅率從15%-55%不等。另一種是國家發行加密貨幣的情況，如在委內瑞拉，可以使用國家發行的石油幣完全替代傳統貨幣的作用，在上述兩類國家使用比特幣購買服務都是可以接受的。

在英國等發達國家，加密貨幣在這些國家作為可接受的支付方式，而發行需要經過沙箱的測試后推廣。在這些國家，加密貨幣進入流通需要有一定的門檻，但并沒有特別嚴格的資格管控。第四種類型更為嚴格，對代幣性質測試后需要實行分類監管。例如在美國，一旦加密貨幣時作為“資產投資標的”的性質進行流通或者交易時，則構成證券行為，需要符合當地證券法的監管規定；加密貨幣作為“大宗商品”的性質進行流通或者交易時，還需要得到期貨管理部門的許可并遵守相關法律。在上述兩類國家，只有在政府授權的交易場合才能使用加密貨幣。

2. 加密貨幣的發行

區塊鏈除了代表一種新型技術外，還創造了新的價值流通經濟模式。通過通證經濟模型的設計，可以激勵更多人參與社區建設，并帶動整個區塊鏈網絡的增長。但同時，加密貨幣是在去中心化的網絡中發行和流通的，也給通證發行（ico）的監管提出了挑戰。

許可通證發行的國家會要求申請發行的項目按照監管法律的要求，進行注冊和項目備案。在這方面先進的監管經驗，主要有監管沙盒、代幣分類和行業轉入資格管理，這將在后文中展開具體分析。

嚴格監管的國家包括了兩類，一類是在鼓勵加密貨幣發展進程中逐漸加強監管，比如當前美國的通證發行制度越來越標準化；另一類是對加密貨幣由謹慎態度轉向逐步開放，比如曾經頒布ICO禁令但已撤回的俄羅斯、韓國、泰國和伊朗，目前監管依然嚴格，但有所趨緩。從加密貨幣本身的資產屬性出發，其交易和發行同樣被各國視作提升自身經濟獨立性、抵御全球貿易戰風險的一種保障，他們努力的方向是如何平衡金融創新和行業風險管控的要求。

從整體的趨勢上來說，目前部分國家從之前“一刀切”的反對態度轉向有條件的許可、部分國家從缺乏監管轉向積極監管都對區塊鏈發展起到了正向的推動作用。伴隨著各國政府對區塊鏈的理解深入，未來各國的區塊鏈項目注冊、加密貨幣交易、通證發行都將變得更規范化和標準化。

（一） 典型監管方式對比

隨著區塊鏈快速發展，新的業態層出不窮，由此帶來的金融風險和監管不匹配等問題逐漸顯現，使得如何平衡區塊鏈創新和監管成為了各國面臨的難題。目前具有示范性的三類監管方式，分別是沙箱制度、代幣分類監管以及行業準入資格管理。

1. 監管沙箱制度

率先采取監管沙箱的國家包括了英國、新加坡、澳大利亞，三個國家在具體實行時又有其各自的特點。監管沙箱本質上是金融產品創新的測試機制和消費者保護機制以及激勵機制的結合體，具體運作過程總體上分為申請、評估和測試三大流程。在監管沙箱制度下，企業首先要進行沙箱申請，通過評估后再進入監管沙箱測試，即在市場隔離的條件下小范圍進行消費推廣。但通過測試并不意味著產品或服務可以直接進入市場，若企業想要全面推廣其產品或服務，仍然需要獲得監管許可并且符合諸多監管標準。

英國金融行為監管局（FCA）在2016年最早提出“監管沙箱”，擬在限定的范圍內簡化市場準入標準和流程，在確保消費者權益的前提下允許金融科技創新企業或業務的快速落地運營，并根據測試情況決定是否準予推廣。

監管沙箱這一工具建立時并不是專門用于區塊鏈監管。只是監管沙箱能夠降低創新測試門檻，并且確保創新測試帶來的風險不從企業傳導至消費者，對于監管區塊鏈這種新型的顛覆式創新特別適用。既英國之后，新加坡和澳大利亞也開展了監管沙箱的方式，并且公開接受區塊鏈項目的測試申請。

從隔離測試的程度來說，英國沙箱的測試周期雖然長達3-6個月，但是利于消費者保護。英國FCA要求進入沙箱的企業必須對客戶履行信息披露義務，并保證消費者享有服務補償計劃（FSCS）和金融申訴服務（FOS）的保護。在申請階段，企業還需要向FCA證明，其擁有客戶償付的資金實力。

各國沙箱的相同之處在于，監管主體都是當地金融監督管理部門，主要依照金融產品和服務測試的標準開展工作。不同之處在于，各國在各操作流程的監管強度不一。澳大利亞的模式最寬松和靈活，整個流程周期也最短，申請者以書面進行項目說明后，信息會在ASIC網站上公示，并由ASIC書面通知測試開始的日期。在發送通知的14天后企業就可以開始測試，企業只需要在測試結束后提交報告并被ASIC確認可行就可以推廣。相較而言，新加坡的沙箱審核周期介于英國和澳大利亞之間，對企業的測試期也有時間要求，側重于Fintech應用。

2. 按項目屬性分類監管

分類監管是指將不同形態的區塊鏈應用，按照其不同的業務屬性，厘清其金融業務的本質，針對性的建立不同的監督體系。瑞士、新加坡和美國都采納了分類監管的制度，構建了有層次的區塊鏈監管環境。

根據瑞士、新加坡的代幣管理規定，代幣可以具體劃分為三類，即支付用途的代幣、實用類型的代幣和證券屬性的代幣。實用類代幣意于提供對應用或服務的數字化獲取渠道的代幣，若不構成投資行為，不作特別監管；而支付類代幣作為貨物或服務的支付手段，或貨幣、價值轉移的方式，需要受《反洗錢法》的監管；資產類代幣是監管最嚴格的，因為其代表了發行方的債券或股權，受《證券法》的監管。

雖然多國都采用了分類監管，但是在代幣的具體管理上，各國監管態度又略有不同。分類監管最明晰的是瑞士。除了對代幣分類有明確的定義之外，瑞士金融市場監督管理局（FINMA）發布的ICO指導文件還基于分類定義規定了各類別代幣的監管要求，并且還特別說明，雖然劃分了三種類型，但也可能存在混合形式的代幣。新加坡最為靈活，官方表示，目前還沒有證券型的代幣出現，無需進行監管。美國則主要側重于對于證券性質代幣的測試，一旦加密貨幣構成證券法所規定的產品，則數字代幣的發售或發行必須遵守所適用的證券法，并依法完成信息披露、注冊和獲得監管方許可的義務。

3. 行業準入資質管理

資質管理是指對于要進入流通的加密貨幣項目，當局要求其在滿足準入門檻并獲得經營資格后再進入市場。特別是確定了分類管理適用的監管框架后，對其進行信息披露、注冊  批準環節的監管覆蓋是保護市場各方參與者權益的必要條件。資質管理制度在美國、日本等嚴格監管的國度發展得較為成熟。

美國由寬松轉向嚴格管理最突出的變化，就是對市場主體的準入資格提高了要求。區塊鏈項目發行首先要通過證監會的測定，若被認定為證券性質的區塊鏈項目需要在證券業協會（SEC）進行注冊并接受監管，區塊鏈項目組所公開發起的籌資邀約、競價形式及交易退出機制均參照《聯邦證券法》及《促進創業企業融資法案》（JOBS法案）的相關規定進行監管。此外，美國商品期貨交易委員會（CFTC）在2018年5月發布了一份加密貨幣衍生產品上市建議性聲明，該聲明為給交易所和結算所提供清晰的監管信息。同年，紐約州金融服務局（NYSDFS）提出BitLicense監管法案，交易所在從NYSDFS獲得BitLicense的前提下可在紐約州交易加密貨幣。在實施這些政策之后，許多不合規的交易所和欺詐性的項目都因為不符合監管部門的要求而被強制下架了。

日本國會的《資金結算法》修正案也限定了嚴格的市場準入條件。修正案規定任何主體未經監管當局注冊登記，不得開展加密貨幣交易服務，否則將受到罰金或有期徒刑的刑事處罰。在申請人出現法定的不適當事由時，監管當局應當拒絕注冊登記申請，修正案和配套法令規定的拒絕注冊登記事由包括：不滿足審慎性條件——具體要求為資本金不低于1000萬日元且凈資產額不為負，其他還包括提交的資料形式不適當，主體資格不適當，內部體制不足以實現合規等。

采取行業準入資質管理的國家，通過立法要求明確了加密貨幣合法的業務范圍和經營資格，從而更好地規范了行業生態。這一制度對比監管沙盒更為嚴格，更適用于市場創新涌現、亟待增強監管的國家。

以實際應用來看，行業監管在相應的階段上會進行動態調整。以新加坡貨幣管理局為例，其在動態監管上的經驗值得借鑒，其監管政策的發展經歷了初期試水、正式出臺和全面認識三個階段。初期試水階段，新加坡貨幣管理局（MAS）學習了英國的監管沙箱制度，對金融創新給予了極大力度的支持，給區塊鏈企業提供了創新空間。在正式出臺聲明階段，當局要求申請方依據《證券期貨法》和《財務顧問法令》獲取相應牌照，并符合反洗錢、反恐融的要求。全面認識階段，政策表明只對證券類貨幣監管，給功能性加密貨幣放行。但也會評估項目不同類型的風險，思考相應的監管措施，確保不扼殺創新。

面對區塊鏈行業的快速變化，只有借鑒優秀經驗，及時評估監管政策的適應性，并持續改進以貼合發展趨勢，才能讓政策在實施和落地后達到在保障行業活力同時又不失規范有序的效果。

各國技術扶持政策對比

雖然各國對虛擬貨幣這一新型支付方式和價值儲藏單元的態度有所不同，但對于用以解決數據共享難題和提升價值流通效率的區塊鏈技術，普遍都持肯定態度，差異只在于具體以何種形式提供對區塊鏈技術項目的支持。目前對于區塊鏈項目的扶持政策方面，主要分為財政補貼、注冊條件和應用支持三個方面，典型國家和代表性的政策在下圖中進行了盤點。

財政補貼方面，美國和英國的政策較為突出。美國聯邦層面的財政部、國土安全局、航空航天局等提出過相關的支持政策。其中國土局補助金額近80萬美元。在州政府層面，美國十個州都提出過提升區塊鏈技術的法案。英國則是國家層面設立基金進行支持，英國技術戰略委員會于2018年1月宣布投資1900萬英鎊支持區塊鏈等新興項目研究。

國家為鼓勵區塊鏈項目在當地進行注冊，也出臺了一系列政策吸引企業入駐。例如在2018年馬耳他新法案規定了MDIA的認證審核義務，申請人可以獲得MDIA認證或者注冊為技術服務商，享受當地稅收優惠等友好政策開展區塊鏈應用。在烏茲別克斯坦，任何在當地設立公司并在銀行存入資金的企業，都可獲得申請加密貨幣交易所的許可證資格。

對于應用場景參與最深的是日本政府。早在2014年，政府就牽頭成立了日本區塊鏈協會(JBA)。在日本的國家級技術戰略中，包括2016年的《日本再興戰略》和2017年的《未來投資戰略》，區塊鏈都是重點關注領域。日本金融廳于2018年6月1日又頒布了《部分銀行法施行令修訂法案》，規定電子支付代理業者全部實行登錄制，可能會推動虛擬貨幣接入銀行系統。

若結合當地的稅收要求來分析，相較于稅收嚴苛的亞洲國家，歐洲國家顯得更具吸引力。歐洲國家要求本國居民和企業申報年度虛擬貨幣收益，并按資本利得稅征繳。同時大多數歐洲國家對于資本利得稅本身就有最低額優惠政策，低于最低門檻可以免征利得稅，因此很多初創項目都可以獲得稅收免除。其中，稅收優惠最突出的馬耳他規定：“對島上跨國公司的征稅率低至5%，并且長期不變。”另外加拿大、澳大利亞、烏茲別克斯坦等，本身對其他國家的外資項目有稅收優惠的政策，因此也吸引了大量外國的項目入駐。

各區域主要國家盤點

通過分析全球30個國家或地區的相關政策后發現，對虛擬貨幣持開放態度的國家集中在南歐、中西亞和大洋洲，政策環境最友好的國家是瑞士、馬耳他、新加坡和澳大利亞，對虛擬貨幣態度相對保守的國家是印度、俄羅斯和中國。
若將全球各個國家的具體政策按照“監管空白”、“鼓勵支持”、“嚴格監管”和“嚴厲禁止”進行評價，結果如下圖所示。

其中，鼓勵支持（positive）的評價標準是該國法律許可虛擬貨幣的使用；尚未有明確規定的國家，歸類為“監管空白”（neutral）；有明確的法規禁止虛擬貨幣交易的國家，歸類為“嚴禁”（illegal）；而“監管嚴格”（regulated）是指已出臺法規且態度保守的國家。

下文將從虛擬貨幣監管強度、監管制度方式、技術支持力度方面綜合對比主要國家的區塊鏈營商環境，并選取典型政策和監管案例進行分析。

1. 歐洲地區

積極擁抱區塊鏈的國家集中在歐洲，瑞士和英國等資產管理強國走在前列。例如瑞士的楚格，是最早公開接受虛擬貨幣作為支付方式的地區，被譽為區塊鏈的“硅谷”。以太坊、Cardano等公鏈頭部項目將基金會設立在瑞士，也是看重其便利的金融產業資源集聚環境以及政府對于區塊鏈的積極立場。而法國等一眾西歐國家也緊隨其后，正在努力填補法律法規的空白，并憑借當地的創新基礎設施和資產稅收優惠，支持區塊鏈產業的發展。

整體而言，南歐的監管環境比西歐更為寬松，產業優惠和支持政策也多。馬耳他扮演了黑馬的角色，憑借優惠的政策吸引了眾多區塊鏈項目和投資。除了馬耳他，南歐的羅馬尼亞等也公開支持虛擬貨幣新經濟。東歐的情況更為復雜，白俄羅斯、波蘭等監管正在逐步規范，監管環境由松到緊。而占地最大的國家俄羅斯則是從原本的反對態度轉向當前的有條件放開，監管環境整體嚴格。

2. 美洲地區

在北美地區，美國和加拿大都將區塊鏈技術發展視作國家戰略級產業。在美國，美聯儲還出版了專門的產業報告，包括《美國支付體系改善進度報告》和《支付、清算與結算中的分布式分類賬技術（DLT）》。在加拿大，政府支持區塊鏈研究院BRI成立，并且支持央行研發錨定加元的國家數字貨幣。

在虛擬貨幣的監管上，美國由于屬于聯邦制，州與聯邦分權而治，各地政府可自行制定法律，因此各州的政策各不相同，當地區塊鏈項目需要符合所在州的法律監管要求（各州的法律規定見附表2）。在美國聯邦法律層面，國家要求虛擬貨幣交易必須符合反洗錢法的要求，依據不同的代幣性質，也要對應地符合證券法和期貨法的要求。整體而言，美國偏向于“嚴格監管”。

南美各國對于虛擬貨幣有著不同的定義，整體上相對寬松。委內瑞拉和阿根廷等國都支持虛擬貨幣流通構建起的經濟，以緩解本國當前的經濟危機。委內瑞拉發行了錨定石油的數字貨幣，總統下令通知本國所有的銀行都開始使用石油幣，并且支持與新法定貨幣互換；阿根廷的民眾為了抵御本國貨幣大幅貶值的風險，也紛紛轉向持有虛擬貨幣，當地已有一批比特幣ATM投入使用以提供法幣兌換服務。

3. 大洋洲地區

澳洲整體對區塊鏈投資的政策環境都較為寬松，除了澳大利亞外，新西蘭、帕勞、馬紹爾群島、斐濟、薩摩亞、瑙魯和巴布亞新幾內亞都視比特幣為合法交易手段，都屬于加密友好國。

一方面澳洲因其便利的外資入駐條件和稅收優惠成為了區塊鏈項目增長最快的地區之一。2017年5月澳大利亞政府取消了向比特幣等數字貨幣購買商品/服務征收的GST（服務稅），2018年9月貿易投資委員會還組織了貿易代表團，爭取和中國加強區塊鏈的引資合作。

另一方面國家紛紛開放區塊鏈應用場景，參與區塊鏈實驗，也對產業發展影響重大。以澳大利亞為例，澳大利亞央行引入區塊鏈改造貿易金融和支付清算系統，證券交易所（ASX）早已與多家數字貨幣公司聯合研發證券市場解決方案。2018年以來，地方政府支持的“區塊鏈駕駛執照系統”和“虛擬貨幣支付水電費”等應用也陸續推出。

4. 亞洲地區

亞洲各國的態度不盡相同。態度積極的先行國家是日本和新加坡，其中日本態度開放，承認比特幣支付，立法將ICO合法化；新加坡在承認數字貨幣和ICO合法性的前提下積極監管。在對區塊鏈技術的支持上，以色列和中國等科技強國也后續跟上。2018年3月，以色列證券管理局宣布實行以證券為導向的監管沙箱，鼓勵區塊鏈在金融領域的應用創新。

對于虛擬貨幣的立場上，各國也在不斷調整認知。2017年曾經出臺過禁令的韓國和伊朗態度松動，韓國開始允許ICO發行，伊朗宣稱有發行國家數字貨幣的計劃。一部分國家正在從監管空白轉向積極監管，另一部分國家正在反思之前對待虛擬貨幣簡單否定的態度（例如泰國、印度等），也在重新評估加密貨幣和ICO的監管規則，以應對國際金融格局和區塊鏈技術應用趨勢的快速變化。

最后一個大洲—非洲，其區塊鏈行業還處在原始萌芽期間，本次研究不展開詳細論述。除了阿爾及利亞明確禁止虛擬貨幣外，其他非洲國家的加密貨幣產業基本處于法律空白階段。其中，南非和肯尼亞的發展最快，已有多家數字貨幣交易所在當地上線，當地政府也有望率先推出具體政策。另外，在尼日利亞、津巴布韋和塞舌爾也都已經有區塊鏈相關行業項目設立。

總結與啟示

對于虛擬貨幣性質的定義及適用的交易監管框架的不同，也決定了各國區塊鏈行業監管狀態的差異。全球目前20多個國家有關于監管虛擬貨幣的法律闡述條文，但其中大部分的國家也只是將其納入原有法律框架進行對應的監管，這一做法的有效性和適用性都顯現出不足。因此，在各國政策補充完善的進程中，監管規則的規范化、針對性和落地適用度都是需要重點考慮。

總的來說，各國的監管方式和政策也有著可循的邏輯。有兩類監管狀態值得關注，一是將區塊鏈視為國家重點支持產業并且長期優惠扶持其發展的國家，在激活技術創新和模式創新上走在了前列。例如英國、馬耳他等國，因其優惠的注冊條件、稅收要求和寬松的監管環境，位于區塊鏈項目增長最多的國家之列。二是對于支持技術發展但禁止通證發行的國家，則更傾向于支持“無幣區塊鏈”項目的入駐。

最后，各國的認知也并非是一成不變的。隨著全球對虛擬貨幣經濟形態的認知逐漸成熟，各國的監管方式也將不斷更新和完善，在鼓勵技術創新的同時實現風險可控，以促進當地區塊鏈產業規范發展。