在能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變的過程中存在哪些挑戰，有何建議？

首先，統一的碳排放統計核算體系尚未建立。準確核算碳排放是不同層級主體落實減排任務、評估完成效果的重要依據，構建統一的碳排放統計核算體系對實現“雙碳”目標至關重要。目前我國碳排放核算監測標準規范、技術手段、管理機制等仍有大量欠缺，現有碳排放核算工作存在邊界不清、原始數據記錄混亂、不同機構的碳排放核算結果偏差大甚至故意弄虛作假等現實問題，顯示了我國現有核算方法難以適應“雙碳”工作形勢，需要通過統一規范統計核算體系、強化法律法規體系建設，以及建立完善監管制度等進行管理。

其次，需要加強碳排放“雙控”的頂層設計。依托完備的碳排放統計核算體系，摸清各地區、各部門的排放“家底”，綜合考量各地區經濟社會發展、能源安全保障、產業和能源結構、技術進步等因素，建立科學合理的碳排放“雙控”指標分配和考核規則。以能耗“雙控”制度的相關經驗教訓來看，能耗控制總量的指標是以各地經濟總量為基礎，經濟越發達的東部地區能耗指標越多，而經濟相對落后的西部地區能耗指標較少，因此國家西部地區普遍面臨著能耗指標不足的窘境，對新能源資源豐富的西北省（區）承接產業轉移形成了較大制約。因此能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變的過程中，必須加強碳排放“雙控”的頂層設計，采取分階段、分步走的實施策略，先明確碳排放強度控制，隨著各地區各部門排放“家底”的逐步清晰，再逐步過渡到絕對總量控制，避免碳排放“雙控”制度在短期內對經濟和行業競爭力造成過大沖擊。

最后，逐步擴大碳市場覆蓋范圍。目前全國碳市場僅納入發電行業，同質化程度較高且減排成本差異不大，碳減排成本下降的空間有限。國家能源局數據顯示，2021年我國煤電度電煤耗大約為305克，已經優于美國和德國，僅次于日本，根據現有技術水平和未來技術發展路徑難以實現較大水平的煤耗降低。未來全國碳市場應逐步納入石化、建材、鋼鐵等具有較大減排潛力的重點行業，深化通過碳市場來降低全社會減排成本的成效。以鋼鐵行業為例，我國鋼鐵行業碳排放量占全國碳排放總量的15%左右，是國內碳排放量最高的制造業行業。從工藝流程來看，基于鐵礦石的長流程煉鋼的二氧化碳排放強度遠高于采用電弧爐加工廢鋼的短流程煉鋼工藝的二氧化碳排放強度，而國內長流程工藝粗鋼產量占比接近90%，不僅遠高于美國60個百分點，與73.7%的全球平均水平差距也較為明顯，是造成國內鋼鐵生產較高碳排放強度的主要原因。因此，可以通過深化供給側結構性改革要求，控制粗鋼等低附加值產品產能、推動清潔能源煉鋼代替焦炭煉鋼、利用碳捕獲及封存等低碳冶金技術實現鋼鐵行業碳排放量的下降。