重回《巴黎協定》之后，拜登政府將采取哪些氣候行動？

2015年12月，超過190個國家在第21屆聯合國氣候大會上簽訂了《巴黎協定》，共同承諾將全球平均溫升控制在工業前水平的2℃之內，并向1.5℃目標努力。美國在當時提交的國家自主貢獻（NDC）中提出了，在“在2025年實現全經濟范圍內溫室氣體排放量比2005年的水平減少26-28%，并盡最大努力實現28%的減排量”。這一目標在當時即被判定為不足以符合2℃/1.5℃目標的減排要求。奧巴馬執政期間，制定一系列清潔能源、環境保護政策。數據顯示，美國的二氧化碳排放量下降了11%左右，基本符合其NDC中提到的減排路徑。

特朗普在競選期間卻罔顧基于氣候變化的科學共識，聲稱氣候變化是一個騙局，并在當選總統后，以《協定》給美國國內的商業部門（Business）、工人（Workers）和納稅人（Taxpayers）造成不公平的負擔為理由，在2017年6月1日正式宣布美國將退出《協定》，并停止執行其NDC中的氣候承諾。盡管能源系統低碳轉型已成全球發展趨勢，特朗普政府仍取消并修改了許多與環境保護相關的法規，以支持國內化石能源產業。疫情期間，美國并沒有出臺綠色復蘇政策，反而是以疫情為由，進一步放松對許多高排放產業的控制力度，包括新增價值高達30億美元的石油購買計劃。

在特朗普政府宣布退出《協定》后，部分州、城市和企業領袖迅速反應，成立美國氣候聯盟（United States Climate Alliance）并發表“我們仍在行動（We are still in）”宣言。目前，美國氣候聯盟由24個州和2個地區組成，加州、內華達、弗吉尼亞和紐約等州或市以立法或行政命令等形式提出了各自的氣候目標，包括數個在本世紀中葉實現100%可再生能源供能的承諾。“我們仍在行動”作為支持氣候行動的聯合宣言，已吸引超過3900名來自政界、商界、原住民、大學、宗教團體、投資者的代表簽署。宣言表示，即使美國政府退出了《協定》，以他們為代表的社會力量仍將采取行動，努力實現協定目標。簽署該宣言的許多企業，包括微軟、BP、蘋果和亞馬遜在內，都已提出了早于2050年的凈零排放計劃。在特朗普任期內，這些非國家行為主體的行動推動美國可再生能源比重上升了11%。

然而，盡管社會各界自下而上積極采取氣候行動，特朗普的政策仍然嚴重影響了美國總體減排和能源轉型進程。其任期內，化石能源占美國的一次能源和終端消費的比重保持在80%左右，同時，CO2排放在2017年上升后緩慢下降，2019年的二氧化碳排放量與2016年相比僅下降了0.5%。雖然一次能源生產的煤炭使用量下降了3%，但美國目前的能源轉型與溫室氣體減排進度距離《巴黎協定》所需的減排路徑仍有較大差距。

拜登政府強調氣候變化是關乎國家“生死存亡”的問題，并基于如下兩點基本認知提出了一攬子氣候政策：第一，美國必須要花費更多的時間和精力來應對史無前例的氣候危機；第二，環境保護和經濟發展相輔相成。綠色新政計劃主要從以下幾個方向展開：

據統計，上述氣候政策的全面落實預計將需要超過5萬億美元的投資總額，其中需要聯邦政府在未來十年累計投入超過1.7萬億美元，并從私營部門和州及地方政府動員額外資金。

為確保應對氣候變化這一優先事項得到有效推進，拜登政府組建了新的氣候團隊。拜登任命美國前國務卿約翰·克里擔任總統氣候變化事務特使，負責應對氣候變化相關的工作。克里曾作為奧巴馬第二任期的國務卿，在2015年《協定》簽訂的談判中發揮了關鍵作用。克里也回應“將以應有的嚴肅性和緊迫性來應對氣候危機……使美國回到正軌”。此外，拜登還任命曾在奧巴馬執政期間出任環保局局長的吉娜·麥肯錫作為白宮氣候特使，以及任命曾擔任兩屆密歇根州州長、在交通電氣化和可再生能源發展領域具有豐富經驗的詹妮弗·格蘭霍姆作為能源部部長。

公共衛生、氣候變化、生態惡化等全球性危機對于發展中國家和脆弱人群影響尤為嚴重，需要全球共同應對，并向發展中國家提供支持。美國聯邦政府若能切實落實其氣候政策目標及國際合作與資金支持計劃，將對全球氣候治理進程帶來積極影響。首先，美國重回《巴黎協定》意味著世界最大的經濟體和第二大溫室氣體排放國重新回到UNFCCC的框架內，據估計，如果美國完全實施承諾的氣候政策，能使全球平均升溫幅度減少0.1℃。其次，在UNFCCC框架之外，拜登上臺也可以更好地發揮G20框架在推動全球構建氣候友好經濟體的作用。在特朗普任期內，美國往往是唯一一個拒絕在G20聯合公報中簽署氣候聲明部分的成員，而其他成員國則會在公報中重申對《巴黎協定》的承諾。考慮到拜登計劃在G20框架下停止對低效化石能源的補貼，G20集團有望在2021年的G20峰會上達成一份真正由20個國家共同發布的氣候聲明，增強全球氣候行動的政治動能。除此之外，在資金層面，美國重新為GCF提供資金，并優先考慮與氣候目標較高的發展中國家合作，提供低成本融資。盡管尚不確定美國新的氣候資金規模，但重新注資仍有助于重振發展中國家采取氣候行動的信心，增強發展中國家應對氣候變化的能力，也利于撬動更多社會資本流入氣候友好領域。

當然，面對巨大的減排差距和健康、環境、社會、經濟等方面的多重挑戰，拜登政府能否盡快團結美國各界，凝聚共識，推行并貫徹落實其氣候政策、加速其國內清潔能源革命，仍待觀察。

應對氣候變化此前一直是中美合作的重要領域之一，包括高級別對話、雙邊聯合聲明、簽署貿易和投資協定、進行聯合研究和開發、產業合作以及技術支持等。2013年到2015年，習近平與奧巴馬共同發表的《中美元首氣候變化聯合聲明》更是成為《協定》成功簽署的重要前提條件之一。然而，在特朗普任期內，中美雙邊氣候合作減少的同時，美國氣候外交政策的倒退與反復也一度讓中方失望。

在碳中和目標和2035美麗中國愿景指引下，中國國內能源轉型、交通電氣化、建筑、工業部門節能、氣候投融資與技術創新將是十四五及中長期發展重點。隨著拜登就任美國總統，美國重回《協定》，中美氣候合作將迎來新的機遇期,同時也面臨考驗：首先，重建互信以促進雙邊合作。中美可以在共同關心的一些關鍵問題上強化互信，比如在能源清潔轉型、交通去碳化和建筑節能、低碳技術創新和研發以及氣候投融資等領域加強合作。其次，繼續支持地方層面的交流與合作。基于此前兩國地方層面的合作基礎，在兩國氣候目標指引下，繼續支持地方政府在氣候領域的交流與合作。第三，在建立互信的基礎上，共同促進國際多邊治理機制，如UNFCCC，G20等制定更有力度的目標和舉措，為國際氣候治理持續注入新的動力。此外，在談及與中國的合作中，拜登提出，計劃與中國就減排達成雙邊協議，推動中國減少對煤電和其他高碳排放行業的補貼，特別是中國在“一帶一路”沿線和亞太地區；并向“一帶一路”國家提供更加清潔的基礎設施投資替代方案。可以看出，中美氣候對話將繞不開對海外傳統能源及高耗能投資和補貼政策的關注，且拜登政府也將在國際場合積極構建以氣候、綠色為重點的話語體系。當然，在此之前，中國的碳中和目標、全國碳市場、化石燃料補貼政策同行評議、“一帶一路”綠色發展理念，已經為產業節能減排、淘汰化石燃料補貼與海外能源投資綠色化提供了一定的政策指引和信號，但在國內新發展理念、碳中和目標及國際趨勢下，中國亟需在上述政策領域制定更加約束性目標與可執行的行動方案。

面對全球公共衛生威脅、氣候危機與生物多樣性喪失等全球性挑戰，美國聯邦政府的回歸一定程度上為全球綠色、低碳轉型、氣候治理進程注入新的動能。結合中國碳中和目標及國際形勢，中美合作機遇與挑戰并存。不過毋庸置疑的是，全球應對氣候變化與生物多樣性保護仍面臨巨大差距，需要各國領導人的政治意愿與智慧，跳出零和博弈思維，堅持多邊主義，以合作共贏的理念，推動全經濟部門加速轉型步伐，大力發展綠色、低碳產業，加速退出化石燃料產業，探索構建低碳、綠色、包容的、具有韌性的經濟復蘇之路。