中國城市正面臨一場沒有退路的“垃圾戰爭”

編者按

當前上海生活垃圾處理中的突出問題

李

上海生活垃圾分類在全國具有一定的先行示范意義，可以從中討論一些普遍性的問題。年初上海生活垃圾分類開始立法的時候，我曾稱其為“垃圾革命”。革命一詞當然具有更多的褒義，寓意著這是一個全新的起點。需要強調的是，垃圾革命不僅是要處理垃圾，即把城市產生的垃圾用環保且有效的方式分門別類處理掉；更是要減少垃圾，即避免和減少生產和消費中的垃圾產生。也因此，我現在更愿意稱其為“垃圾戰爭”，寓意著這是一個分階段、有難度的持久戰，不會馬到成功；同時，相對于以往的試點行動，現在應當進入全民動員、全民皆兵的狀態。

李

垃圾戰爭首先是思想的戰爭和思想的革命。我覺得，認識上的攔路虎主要是有兩個：一個是上上下下對于這場垃圾戰爭的意義還沒有深刻的認識，比如垃圾分類等于垃圾源頭減量嗎？垃圾戰爭是否包括不同階段的目標？二是民眾對自己在垃圾戰爭中的身份定位，以及對自己在生活垃圾分類中應盡的法律義務還沒有深刻的認識。

對于第一個問題，垃圾分類等于減少垃圾嗎？答案顯然是否定的，分類是把原先混合起來的垃圾分門別類，但垃圾總量并沒有減少。說得精細些，我們需要進一步區別兩個減量概念：一個是末端處理減量的概念，垃圾末端處理即焚燒和填埋的減量率等于廚余垃圾加上可回收物的量除以垃圾清運量；另一個是垃圾源頭減量的概念，垃圾源頭的減少率意味著城市垃圾的零增長和負增長。垃圾分類有利于減少末端處理量，但是不會減少垃圾的源頭產生量。

如果說末端處理減量和垃圾源頭減量還屬于初階目標，那么我們今天發起的這場垃圾戰爭的高階目標，就是環境保護和經濟社會發展模式的變革，其直接起因是垃圾已經成為自水污染、空氣污染之后的重大環境挑戰。換言之，環境保護是垃圾分類運動的出發點和初心，是要在藍天碧水的保衛戰爭之后，打一場規模更大、變革更大的城市環保戰爭。

實際上，垃圾分類處理的成本要比混合處理高出很多，但是混合處理下的填埋或焚燒會給城市帶來很大的環境影響，垃圾分類就是要降低環境的影響，特別是通過把其中的濕垃圾分出來，大幅度提高焚燒的質量，減少填埋的比重。這是垃圾分類最主要的理由。人們喜歡說“垃圾是放錯了地方的資源”，而我要說“垃圾沒有分類就是污染而不是資源”。資源回收是可以志愿的，可以賺錢的；而污染治理是不可以志愿的，是需要支付成本的。

對于第二個問題，民眾應該無條件地參與垃圾分類嗎？答案是肯定的而且是剛性的。在環境問題上，全世界的通行原則就是“誰污染誰負責”，對自己造成的垃圾污染負責，這是每個人都應盡的法律義務，而不存在愿不愿意進行垃圾分類的問題。可以說，垃圾戰爭就是中國城市的一場沒有退路的強制性參與的人民戰爭。我認為，在水、氣、土、渣等城市環境問題中，垃圾處理是城市最大的挑戰。對此，不能等待每個人的覺悟提升，有時候必須采取疾風驟雨式的集中治理，然后轉化為全社會成員的長期堅持與習慣養成，兩相結合，這樣才能取得實效、鞏固成果。

李

就治理模式而言，我認為上海的垃圾戰爭體現的是一種高層發動、政府合作、社會參與的城市合作治理模式。它既顯著區別于1970年代日本東京自下而上的鄰避博弈，最初發起于江東區對垃圾填埋的鄰避反抗，然后成為東京都23區的社會自治；也區別于2000年以來，上海由狹窄的主管部門推進、簡單的自上而下宣傳和民眾志愿參加結合的行動。

它有三個主要特點：一是主要領導人的直接動員，呼吁垃圾分類是新時尚，上海還為此召開了多年沒有的萬人動員大會，使得垃圾分類上升為城市發展與治理的戰略性事件。二是超越了以往垃圾分類局限于市容環衛局的情況，強調政府條與條、塊與塊、條與塊之間的無縫隙整合，這突出表現在垃圾分類管理貫穿于四種垃圾的投放、收集、運輸、處理全過程，是以往的垃圾分類沒有做到的。當然，萬一連條塊之間都不順暢，我們還有黨建的空間。三是制定法規和加強教育，強調垃圾分類是污染治理，需要強制推進，全員無條件參與，同時鼓勵大家因地制宜解決問題的創造性。正是基于以上三點，這次垃圾分類運動才可能一舉突破以往十幾年的緩慢發展，進入到疾風驟雨式的革命化進程。這樣的動員模式在歐美城市治理中是不多見也不可能的事情。

李

上海的生活垃圾現在實行四分類，即干垃圾、濕垃圾、可回收物和有害垃圾。這種分類與上海作為沿海城市的垃圾特征相適應。我國城市人多地少，而餐飲垃圾中水分居多，因此對垃圾的末端處理方式應該從填埋為主轉化為焚燒為主。垃圾分類分出干與濕，就是為了便于焚燒。其中，濕垃圾或者說廚余垃圾又是垃圾處理中最主要的挑戰，也是最有爭議性的焦點問題。

廚余垃圾問題主要有兩個方面：一是投放廚余垃圾時如何區分且分得有純度，許多業內人士認為把廚余垃圾分出來的做法是自找麻煩，因為廚余垃圾區分一定要純，而老百姓一般做不到這點。二是處置后的廚余垃圾出路，以及如何更具經濟性。的確，一天幾千噸的濕垃圾，如果都用作堆肥是有困難的。上海曾經研究過用家庭生物粉碎機處理廚余垃圾直接排入下水道的方法，認為如果用得起的家庭有10%，每天可以減少垃圾1300噸。但問題是，粉碎機無法處理魚骨頭等硬一些的垃圾，下水道也有可能被堵塞，垃圾進入雨水管就更麻煩。也有人建議不以家庭而以社區為單位處理濕垃圾，這在郊區的社區也許可行，但在空間稀缺的城市社區中就有困難。

區分干垃圾和濕垃圾很大程度還是具有中國城市特色的事情。例如，被視為垃圾處理榜樣的東京就沒有采用這樣的分類，東京是按可燃不可燃進行垃圾分類，廚余垃圾作為可燃垃圾焚燒處理。我國臺北是少數幾個把廚余垃圾分出來的城市，2000年左右臺北開始推進垃圾分類，廚余垃圾則進一步分為當飼料的豬垃圾和當肥料的肥垃圾。不過，最近有信息說臺北廚余垃圾最后也是焚燒的。當然，分出濕垃圾專門進行處理不僅具有挑戰性，而且具有創新性。東京都廚余垃圾在可燃垃圾中占35%，雖然沒有專門分類，但是據說近年來也有政府鼓勵把廚余垃圾拿出來用作堆肥的做法，一方面產生資源化的效益，另一方面減少焚燒的壓力和成本，關鍵是“求精不求多”。

李

我認為，對待廚余垃圾要拿捏一個“度”，既要分出，又不要太分出。要分出，是因為廚余垃圾混在干垃圾里進行填埋處置、生化處置會影響焚燒處置的質量；不要太分出，是因為把廚余垃圾分得太精細，是成本高、收益小的事情。中國廚余垃圾占比約為60%，只要把其中20%生物質純度高的垃圾分出來堆肥就很好了。對上海而言，在每天3萬噸的垃圾中能分出25%的濕垃圾即7000噸左右，進行有質量、有出路的生物處理，已經非常好了。

我國城市的垃圾減量，最重要的是廚余減量，而廚余垃圾的減量有兩個方面：一是扔垃圾的源頭。比如，扔垃圾時要把廚余垃圾的水分瀝干了，像一些城市社區就發明了中國式的廚余粉碎機進行處理，在郊區社區里就地堆肥不進入市政垃圾流等。二是生產消費的源頭。比如可考慮采用可持續發展的nexus辦法，把廚余垃圾與飲食、健康三者關聯起來：從胡吃海喝到食物減量，減少浪費；從毛菜上市模式走向凈菜上市模式，降低扔棄的廚余量；從做飯模式到外賣模式的消費模式變遷中，一定要控制相應的食物和包裝垃圾。

總而言之，廚余問題的解決方案要有漸進式的戰略思考，在當前我國干濕分類能力弱、處理成本高的情況下，可考慮只分出相對純的生物質廚余垃圾，大部分廚余垃圾仍然通過焚燒解決；隨著我國分類能力的提高和處理成本的降低，再逐漸降低焚燒比重、增加堆肥比重。

李

諸大建

世界級的垃圾圍城與垃圾轉移的邏輯

李

談垃圾其實是在談城市。就像人有新陳代謝一樣，城市也有新陳代謝，垃圾圍城的城市發展，就意味著物質代謝不良。長期以來中國的城市發展，的確是以垃圾的大量產生、容易扔棄為代價的。習近平總書記強調“不忘初心，牢記使命”的主題教育，是黨的一次“自我革命”，那么此次上海的垃圾新政也可以說是我們對城市垃圾問題的一次“自我宣戰”。不僅如此，到2020年年底，我國將有46個城市實施垃圾分類政策，進行一場城市發展的全方位的自我革命。而垃圾分類問題的要害在于，城市發展一定要為垃圾產生和處理留出足夠的空間；城市垃圾空間如果不足，我們的城市發展就會陷入非常被動的境地。

城市的“垃圾空間”是一個帶有暢想意義的概念，我個人認為這個概念對于城市發展非常重要。對于垃圾空間，我們過去只是被動應對，現在從垃圾分類到垃圾空間，就是要求更加主動、更加綠色地做好城市空間的規劃和管理。垃圾空間不僅包含末端的處理功能，也包含投放、收集、運輸等功能。比如，上海老港垃圾場每天處理垃圾2萬噸，占用土地約30平方公里，比例大約是1:1.5，即處理1000噸垃圾需要垃圾空間1.5平方公里，這里還不包括垃圾從投放到收集、轉運所需要的空間。如果我們把這一比例放大到1:2，那么系統地處理1000噸垃圾就需要在城市發展中預留2平方公里的垃圾空間。

按照中國城市建設用地標準，如果每百萬城市人口需要100平方公里建設用地，每人每天產生垃圾1kg即總共1000噸，那么需要預留2平方公里的城市垃圾空間用于生活垃圾的投放、收集、裝運、處置等。按照這一標準，我們可以對上海垃圾空間的規劃管理進行粗略估測。如果到2035年上海城市的服務人口峰值為3000萬，而上海的人均垃圾日產量1.5千克基本趨于穩定，那么每天垃圾清運量大約為4.5萬噸，城市垃圾空間安排至少不能低于90平方公里。如果城市的垃圾場多為單一功能，而不是像上海老港垃圾場包含了焚燒、堆肥、填埋等多種功能，那么城市還需要為垃圾釋放更多的空間。

李

當今世界垃圾問題的解決方案其實主要還是空間轉移的邏輯，而不是減少垃圾的循環經濟的邏輯。比如說，我國北京、上海這樣的大城市早些年的垃圾，就是簡單運送到農村去堆放處理的。只不過隨著農村生活的改善，農村人也開始反對外來垃圾，才不得不改變做法。

一般來說，垃圾空間與城市經濟社會發展的關系表現為，城市生產越發展、消費水平越提高，需要的垃圾空間就越多。在中國城市人多地少的情況下，垃圾空間的安排一定要有，但是不能無限制地擴張。我們可以針對不同發展階段物質流的上下游關系，采取不同的政策舉措：其一，在物質流下游的垃圾空間不夠、上游的經濟社會高速發展的階段，政策重點應放在擴展和建設城市垃圾空間上，重點解決垃圾處理問題，包括處理不同類型垃圾需要的用地，以及投放、收集、中轉、處理各環節需要的用地，我們可稱其為“城市垃圾空間的增長型發展階段”。

其二，當物質流下游的垃圾空間達到了規模和結構要求，就必須用下游穩定的城市垃圾空間來倒逼上游的經濟社會發展轉型，政策重點應放在減少和避免城市垃圾的過度增長上，可稱其為“城市垃圾空間的質量型發展階段”。

李

垃圾是城市的新陳代謝之物，垃圾空間現在愈發成為城市發展中卡脖子的問題。比如，一方面垃圾分類需要建設分門別類的處理設施，另一方面為這樣的處理設施找到落地處卻極其困難，會遭到或明或暗的鄰避意識的抵制。又比如，一方面資源垃圾回收利用需要就地發展再生資源產業，另一方面各級政府其實不太愿意拿出用地給這些經濟收益小且有環境影響的企業。再比如，一方面，開發商造房的時候沒有規劃建設垃圾的堆放點，另一方面小區建成后物業把邊門改造成了垃圾堆放點……到處都在上演垃圾空間的爭奪戰。遺憾的是，長期以來我們的城市對此并沒有前瞻性的考慮，往往是遇到垃圾難題才被動應對，又常常因為鄰避運動而屢屢碰壁。我們需要有足夠的事先謀劃，做好充分的戰略準備。

李

我國對待垃圾轉移的立場和態度近年來是有重大反轉的。以廢塑料為例，中國多年來是全球最大的廢塑料進口國。2013—2017年間，我國大陸廢塑料進口總額達232.26億美元；排在第二位的是我國香港地區，進口總額為49.57億美元；美國、荷蘭、德國進口總額依次為12.63億美元、11.61億美元、9.66億美元。2017年年中，我國環保部向WTO提交文件，要求緊急調整進口固體廢物清單，于同年年底前禁止進口4類24種固體廢物，開始彰顯我國排斥洋垃圾的姿態，也終結了我國成為“世界垃圾桶”的歷史。在此背景下，西方垃圾輸出國開始把本國大體量的垃圾貼上“固體廢料”的標簽，出口至印度尼西亞、泰國、菲律賓、沙特阿拉伯、印度等發展中國家。

“鄰避”一詞英文全稱為“Not In My Back Yard”，翻譯過來就是“不要建在我家后院”。世界性的鄰避運動，其隱含的基本理論是，“垃圾尤其是會產生環境影響的垃圾，不可以隨便空間轉移”。這里的“不能隨便”又包含兩層意思：一是不能沒有合法程序，二是不能不經過雙方同意。垃圾的空間轉移是任何人任何地方都感到討厭的，無論是一個國家不同地區之間的轉移，還是窮國和富國之間的轉移。從“污染者負責”的角度看，各國也理應處置好自己產生的廢棄物，不能向鄰國轉移污染物，推卸治理責任。而當發展中國家開始集體拒絕洋垃圾，就有可能倒逼發達國家實現“垃圾的就地化解決”。

對于日本這樣的人多地少國家，人們印象中它的垃圾分類和回收利用做得很好。但其實它的垃圾處理方式也主要是焚燒，日本塑料、紙張等固體廢棄物的本國回收率不足50%；日本廢塑料2017年的出口量是143萬噸，其中有52%銷往中國。對于人少地多的國家像美國、加拿大、澳大利亞，它們的垃圾處理方式以填埋為主、焚燒為輔，甚至找塊空地就直接埋起來。紐約市的垃圾一般就是運到新澤西州或更遠的州直接埋掉。在中國抵制洋垃圾的帶動下，隨著全球垃圾“禁廢令”在聯合國層面得到關注，未來幾年發展中國家反對洋垃圾的運動估計會更加激烈。從另外一個角度，我想這也可以倒逼發達國家發動一場真正的垃圾戰爭，而不是用垃圾回收利用的名義做全球垃圾轉移的表面文章。

我國發展循環經濟和城市文明的新契機

李

整體上看，發達國家的垃圾處理系統確實比發展中國家先進，其中德國是世界上“垃圾就地化解決”或者說把循環經濟做得最好的國家。德國1996年便對垃圾回收利用進行立法，我國循環經濟的最初思想就源自德國的“3R”理論——Reduce （減量化）、Reuse（再使用）、Recycle（回收利用）。在德國的循環經濟模式中，有兩點最值得我們學習：

一是把廢棄物“資源化”（即Recycle）。最初世界上垃圾處理主要靠填埋、焚燒、堆肥三種方法。最古老的方法是填埋，其次是焚燒，再次是生物處理，如沼氣發電、堆肥。但德國人認為這三種方法都沒有在根本上重復利用垃圾中的資源，他們在思考找到一個更好的方法去做垃圾回收利用。比如，他們針對玻璃、金屬、紙張、布料、塑料這些可回收利用資源，先做分類、回收利用，再做成原生材料投入到生產線中去。

二是生產能反復使用的耐用品，減少廢棄物產生（即Reuse）。德國人認為，如果只忙著把垃圾處理掉，后邊再怎么處理，也跟不上垃圾生產的速度，倒不如試著把垃圾減少。“reuse”與“recycle”的根本區別就是：它不是把垃圾破碎成物理、生物、化學材料，而是原物品的再生利用。比如：玻璃杯就比一次性瓶裝水容器好很多，它能反復使用。“德國制造”的宗旨也是減少一次性物品，生產能反復使用的耐用品，這就是reuse的理念。

李

如果說在垃圾處理問題上，垃圾分類的對立面是垃圾混合，那么在垃圾減少問題上，循環經濟的對立面就是線性經濟。前面已經提到，垃圾戰爭的高階目標就是經濟社會發展模式的變革，也就是說要用物質流閉合回路的循環經濟，代替物質流從開采-制造-使用-拋棄的傳統線性經濟。目前，循環經濟已經成為聯合國可持續發展目標(SDGs)中第12項目標——可持續的消費和生產模式的關鍵，就是從發展模式上避免和減少垃圾。

繼第一階段1966年生態經濟學家Boulding暢想用飛船經濟替代牛仔經濟，我們現在已處于循環經濟為主流的第四階段。其中，英國的非贏利組織EMF對循環經濟的思想整合有重要貢獻。他們提出了著名的循環經濟蝴蝶圖，把物質流區分為生物質和非生物質，蝴蝶圖的一翼是技術性循環，另一翼是生物性循環，強調在從材料開采端至埋藏回收端的全過程循環中，兩頭的開采和扔棄要最小化，中間的生產和使用要最大化。我自己在研究中認為，循環經濟可以簡單明了地分為“三進階”，依次為廢料的循環、產品的循環、服務的循環。其中，資源垃圾回收利用是最低階的廢物的循環，不涉及生產消費過程的重大變革；進一步為產品的循環，比如一次性耐用產品可以延長產品的周期；更進一步為服務的循環，不賣產品賣服務，也是現在流行的共享經濟的理論基礎，包括產品服務系統和各種平臺經濟，汽車共享如Uber、住房共享如Airbnb、中國的共享單車均是高階循環經濟的事例。

當前，我們對于循環經濟主要存在四個認識誤區：一是把循環經濟只當作燒錢的廢棄物處置而不是有掙錢潛力的綠色新經濟。二是把循環經濟當作廢棄物回收利用的垃圾經濟。循環經濟最重要的是要實現整個物質流系統的閉合，包含廢料、產品、服務三循環。垃圾回收只是在生產與消費外發力，再生資源利用產業只是價值鏈的最下游部分。三是把循環經濟一味等同于3R原則。《從搖籃到搖籃：循環經濟設計之探索》一書指出，我們原來在垂直方向上使用3R原則還只是生態效率，在水平方向上閉合物質流才是循環經濟要求的生態效果。四是搞循環經濟只發展政府主導的生態產業園區，沒有發動企業搞循環經濟新模式，企業才是發展循環經濟的主體。一言概之，循環經濟不是垃圾經濟，而是要在經濟中減少垃圾；不是做大增量，而是強調存量。

李

全球應對垃圾挑戰的總方針或垃圾革命的真正目標，是要從“來多少處理多少”的被動式垃圾處理，轉變為在生產和消費過程中有意識地減少垃圾。初級的垃圾分類重在末端處理無害化，而現在的無廢城市重心前移，更加強調減量化和資源化；原來單純偏重環境治理，而今更加強調綠色轉型帶來的商業機會；原來側重政府自上而下的推動，而今更加強調企業的創新。

有關企業的循環經濟創新，英國的埃森哲曾做過有影響的研究，認為從原材料開采、制造、流通、消費到丟棄的每個環節都有循環經濟，提出了循環經濟企業的五種模式——循環型材料的供應；再生資源回收利用；延長產品生命周期或再制造；共享平臺；產品即服務。我國企業可以通過五種方式，從傳統的線性經濟型企業轉換為循環經濟型企業，從源頭上減少垃圾，發展綠色新經濟。具體而言：一是用廢棄物替代原生資源充當生產的原材料。比如，很多一次性包裝品都是塑料制品，而塑料的原生資源是石油。把廢棄的塑料一次性包裝品化解之后，其實可以作為生產牛仔褲、毛衣的原材料，這樣就直接減少了對石油這種不可再生原生資源的過度開采。二是用可以反復使用、不斷循環的可再生原料，包括用生物原料、可降解原料替代化石原料。比如，在汽車車身部件的材料中，可通過提升玉米、高粱成分的比例，降低對化石原料的消耗。三是成為“再制造企業”。比如，施樂復印機有一句口號，“施樂再也不制造全新復印機了”，它把舊機器所有可用部件拆解后，組裝成全新的復印機，即“可再生型復印機”，這種模式也被汽車制造業所采用。四是成為產品及服務或“共享經濟”企業。ofo小黃車盡管失敗了，但“共享單車”這種共享經濟的模式并沒有失敗。為什么非要擁有一件物品才能滿足消費呢？何不改變一下思路——不求擁有、但求所用。通過租賃的方式，擁有了物品的使用權，生活品質也不會降低。產品的所有權仍然在企業手里，但客戶是向企業去租賃服務。五是成為輕資產的p2p平臺型企業。自己不制造任何東西，而是通過平臺實現供給方和需求方消費者的信息溝通，進而賺取一定比例的管理費，這也是今天的汽車共享平臺——優步、滴滴采取的模式。所有以上五種模式，都是現階段企業有前瞻性的綠色創新點，主旨是通過循環經濟提高資源生產率，在降低物質消耗和污染排放的同時提高市場競爭力。

李

當前的人工智能+、互聯網+、智慧+等第四次工業革命給生產與消費帶來重大的新機會，同時也帶來新的資源環境包括垃圾問題的挑戰。電商、外賣增加導致的城市垃圾增加問題，正在得到越來越多的關注。好在循環經濟和無廢經濟的概念，本身就是第四次工業革命和第六次綠色創新長波的主要內容，綠色創新的思想已經滲透在新工業革命的各種探索之中。傳統規模發展型意味著，若要提高產出，則需提高要素投入，即增多勞動投入和資本投入；而綠色創新意味著要素特別是自然資本的投入不多，但產出放大，資源生產率的概念越來越流行。事實上，在德國等歐洲國家，智能化的討論都是與綠色化的討論緊密聯系在一起的。上海建設卓越的全球城市和長三角實現一體化，綠色發展是其中的關鍵內容。我相信，上海和長三角在以人工智能為導向的第四次工業革命中會加強智能化與綠色化的互動，捕捉垃圾治理循環經濟和綠色發展帶來的無限商機，成為綠色發展的領頭羊。

李

討論垃圾問題不能就垃圾談垃圾，一定要把它放在生態文明的大體系中來認識，放在2035年中國基本實現現代化的大目標中來認識。中共十九大提出，到2035年生態文明的目標基本實現，資源環境問題得到控制。我們做可持續發展研究的，喜歡用“脫鉤（decoupling）”的概念來解讀這個目標，即到2035年，中國的經濟社會發展要與資源環境消耗脫鉤，其中當然包括了與垃圾泛濫的“脫鉤”。以上海為例，目前上海垃圾日清運量超出2.6萬噸，人均超出1.1kg，垃圾戰爭的階段性目標就是要控制垃圾總量和人均垃圾的持續增長，爭取不到2035年就達到峰值然后走向平穩甚至拐頭向下，這也應該成為上海2035建設成為卓越全球城市的重要標志。當然，要實現這個階段性目標，需要以市民素質的大幅提高、城市治理水平的大幅提高、生態文明制度建設的大幅提高為前提。我相信上海和中國目前走在正確的道路上，迎接我們的也許將是一個煥然一新的城市文明。